Il giudizio riguarda una procedura per l’affidamenti di servizi giornalistici, indetta nel 2021.
[PPP], 2° classificato, impugna gli atti di gara e l’aggiudicazione a [LLL+] 

Sul motivo di ricorso di [PPP] relativo all’illegittimità della lex specialis (illegittimità del criterio di aggiudicazione).

8. Con il primo motivo, si deduce: violazione e falsa applicazione dell’art. 95, co. 3, 4 e 5 del d.lgs. n. 50 del 2016…. Secondo la ricorrente, il servizio avrebbe dovuto essere aggiudicato con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – e non con quello del minor prezzo – sia perché non avrebbe caratteristiche standardizzate, richiedendo anzi prestazioni intellettuali e competenze specifiche, sia perché comunque ad alta intensità di manodopera, dato che tanto l’offerta della parte attrice quanto quella della controinteressata hanno indicato un costo del lavoro superiore al 50%.

9. Il motivo è infondato, per le seguenti ragioni.

10. Occorre osservare, in primo luogo, che il valore dell’appalto di cui si discute – calcolato considerando entrambi i lotti – è stimato in 180.000 euro, iva esclusa (di cui 140.000 euro per il lotto n. 1 e 40.000 euro per il lotto n. 2), con la conseguenza che esso risulta inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria definita dall’art. 35, co. 1, del codice dei contratti pubblici che, per gli appalti di servizi aggiudicati da Amministrazioni sub-centrali, è pari a 209.000 euro.

Trattandosi di un affidamento “sotto soglia”, esso è disciplinato dall’art. 36 del codice dei contratti pubblici, il cui co. 9-bis, introdotto dal d.l. n. 32 del 2019 (conv. in l. n. 55 del 2019), stabilisce che le stazioni appaltanti sono libere di scegliere il criterio di aggiudicazione, fatto salvo quanto previsto dall’art. 95, co. 3.

Quest’ultima disposizione impone il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, tra l’altro, per i servizi ad alta intensità di manodopera, come definiti dall’art. 50, e per quelli di natura tecnica e intellettuale d’importo superiore a 40.000 euro.

11. Nella specie, si deve innanzitutto escludere che il servizio oggetto di affidamento possa considerarsi “ad alta intensità di manodopera”, in quanto, ai sensi dell’art. 50 del codice dei contratti pubblici, sono tali quegli appalti in cui il costo del lavoro è pari ad almeno il 50% dell’importo totale del contratto e che tuttavia siano «diversi da quelli aventi natura intellettuale» (come si evince dal primo periodo del co. 1, con cui l’ambito di applicazione dell’intera disposizione viene circoscritto alle concessioni e agli appalti «diversi da quelli aventi natura intellettuale, con particolare riguardo a quelli relativi a contratti ad alta intensità di manodopera», lasciando così intendere che i contratti ad alta intensità di manodopera siano un sottoinsieme di quelli di natura non intellettuale).

12. Nella specie, non vi è dubbio che il servizio non richieda lo svolgimento di attività materiali, ma sia piuttosto di natura intellettuale, com’è peraltro proprio dell’attività giornalistica, definita dalla giurisprudenza come «la prestazione di lavoro intellettuale diretta alla raccolta, commento ed elaborazione di notizie volte a formare oggetto di comunicazione attraverso gli organi di informazione» (tra le tante, si v. Cass. civ., sez. lav., sent. n. 30915 del 2018).

13. Tuttavia, la natura intellettuale della prestazione non esclude che questa possa comunque avere caratteristiche standardizzate e che quindi il contratto che ne prevede l’esecuzione possa essere aggiudicato secondo il criterio del minor prezzo.

Se ne trae conferma dal co. 4 dell’art. 95 del codice dei contratti pubblici, il quale – dopo che al comma precedente si era previsto esclusivamente il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per i servizi ad alta intensità di manodopera e quelli di ingegneria, architettura e degli altri servizi di natura tecnica e intellettuale – stabilisce che può essere utilizzato il criterio del minor prezzo «per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato, fatta eccezione per i servizi ad alta intensità di manodopera», lasciando così intendere che sia possibile ricorrere a tale criterio per servizi, anche di natura intellettuale, con caratteristiche standardizzate.

14. D’altro canto, la giurisprudenza ha precisato che «per servizi di natura intellettuale si intendono pertanto quelli che richiedono lo svolgimento di prestazioni professionali, svolte in via eminentemente personale, costituenti ideazione di soluzioni o elaborazione di pareri, prevalenti nel contesto della prestazione erogata rispetto alle attività materiali e all’organizzazione di mezzi e risorse; mentre va esclusa la natura intellettuale del servizio avente ad oggetto l’esecuzione di attività ripetitive che non richiedono l’elaborazione di soluzioni personalizzate, diverse, caso per caso, per ciascun utente del servizio, ma l’esecuzione di meri compiti standardizzati», aggiungendo che (Cons. St., sez. V, sent. n. 1291 del 2021) «la natura intellettuale della prestazione non si esaurisce nel suo carattere immateriale, occorrendo anche che essa sia prevalentemente caratterizzata dal profilo professionale, e dunque personale della prestazione resa».

15. Ai fini dell’applicazione dell’art. 95 del d.lgs. n. 50 del 2016, dunque, non rileva tanto la natura materiale o intellettuale della prestazione, quanto piuttosto il fatto che questa debba essere “personalizzata” secondo le esigenze del singolo committente – nel qual caso, diviene dirimente l’apprezzamento delle differenti caratteristiche qualitative che le varie ditte possono offrire – ovvero che possa essere fornita secondo caratteristiche standardizzate a una pluralità di clienti o utenti; in altre parole, non rileva tanto la natura dell’attività (materiale o intellettuale), quanto le caratteristiche del prodotto di essa (personalizzate ovvero standardizzate).

16. Nel caso di specie, come si evince dal capitolato (doc. 3 di parte attrice), la prestazione oggetto dell’appalto di cui al lotto n. 1, quello d’interesse per la ricorrente, ha invero caratteristiche standardizzate, in quanto si richiede:

– la fornitura di un “Notiziario Quotidiano Generale” nazionale, internazionale e regionale, diffuso 7 giorni su 7 e 24 ore su 24, comprendente i principali fatti e avvenimenti relativi a politica, attività delle istituzioni, economia, attualità, cronaca, cultura e spettacolo, esteri, comprensivo anche dell’attività delle istituzioni europee d’interesse per le Regioni e, più in generale, del dibattito politico generato a livello eurounitario;

– la pubblicazione, all’interno del Notiziario, dei comunicati dell’ufficio stampa consiliare;

– approfondimenti tematici.

In larga misura, dunque, si tratta di un prodotto che, riguardando i principali fatti e avvenimenti a livello nazionale e europeo, ben può essere elaborato dall’agenzia di stampa in un’unica versione e offerto sul mercato a una pluralità di committenti, sia pubblici sia privati, sia in Liguria sia in altre Regioni come anche a livello nazionale (a differenza del Lotto n. 2, che non è oggetto di controversia, nel quale sono invece richieste più specificamente notizie riguardanti il territorio e la popolazione della Liguria, nonché approfondimenti settimanali sui lavori delle Commissioni e dell’Aula dell’Assemblea legislativa).

Gli stessi “approfondimenti tematici”, non essendo meglio definiti dal capitolato, sono destinati a essere rimessi alla discrezionalità dell’agenzia di stampa, che quindi ben potrà, anche in questo caso, fornire al [S.A.] un prodotto “standard”, di per sé indirizzabile a una pluralità indeterminata di clienti.

Quanto alla pubblicazione dei comunicati dell’ufficio stampa, è attività che non richiede una particolare elaborazione, essendo il prodotto già confezionato dagli uffici consiliari.

17. Non conduce a una conclusione differente il fatto che il capitolato preveda che l’Amministrazione possa richiedere all’aggiudicatario di mettere a disposizione almeno un giornalista in occasione delle sedute consiliari, su richiesta dell’Ente, senza ulteriori oneri per quest’ultimo, e che di tale professionista possa essere chiesto il curriculum: infatti, non essendo richiesti particolari requisiti di esperienza o qualificazione professionale, e non essendo esplicitate delle particolari richieste in ordine all’attività che questo dovrà svolgere, si deve ritenere che anche questa componente del servizio – peraltro meramente eventuale – non debba necessariamente essere fornita con modalità “personalizzate”.

18. Per le ragioni esposte, dunque, si devono respingere le censure volte a contestare la scelta del criterio di aggiudicazione del minor prezzo per l’appalto in esame.

Sui motivi di ricorso di [PPP] relativi alla verifica di anomalia sull’aggiudicatario.

19. Con il secondo motivo, … si contesta il giudizio di congruità dell’offerta della controinteressata formulato dalla stazione appaltante all’esito della verifica di anomalia, osservando che non sarebbe possibile considerare “standard” il notiziario generale, né ritenere non necessaria un’implementazione del prodotto corrente, né infine negare la necessità di “costi aggiuntivi” per le risorse umane.

20. Il motivo è infondato per le considerazioni già esposte con riferimento alla prima censura: come detto, è lo stesso capitolato a configurare il “Notiziario Quotidiano Generale” come un servizio con caratteristiche standardizzate, con la conseguenza che non appare irragionevole il giudizio di congruità dell’offerta dell’aggiudicataria, il quale si fonda appunto sulla circostanza che per questa la prestazione richiesta è «un servizio standard che, in quanto tale, è già disponibile nonché fornito a innumerevoli editori e broadcast nazionali e alle maggiori aziende e istituzioni italiane […] ciò significa che aggiungere un nuovo cliente alla lista dei clienti che già lo ricevono non comporta alcun costo (né del lavoro, né di strumenti e attrezzature necessari per effettuare il servizio, né a livello generale imputabile alla commessa) a carico dell’agenzia, semmai il contrario, visto che i costi fissi di struttura per la produzione del servizio giornalistico (costo invariabile a prescindere dal numero di clienti che ne fruiscono) è compensato da un incremento dei ricavi dovuti al nuovo abbonamento» (si v. la nota di giustificazioni del 13.07.2021, doc. 7 della controinteressata).

21. Con il terzo motivo, si deduce: violazione e falsa applicazione dell’art. 95, co. 10, e dell’art. 97, co. 5, lett. d), del d.lgs. n. 50 del 2016; violazione e falsa applicazione dell’art. 23, co. 16, e dell’art. 30 del d.lgs. n. 50 del 2016; …

In sostanza, l’aggiudicazione sarebbe illegittima perché non è stata preceduta dalla necessaria verifica del costo della manodopera, che, nella specie, sarebbe anche gravemente sottostimato e inferiore rispetto ai valori ricavabili dalle tabelle ministeriali.

22. Il motivo è infondato.

Come afferma una giurisprudenza consolidata, i valori del costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali sono un semplice parametro di valutazione della congruità dell’offerta, perciò un eventuale scostamento da questi non legittima un giudizio di anomalia dell’offerta, della cui congruità può dubitarsi solo laddove la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata, alla luce di una valutazione globale e sintetica (tra le più recenti, si v. Cons. St., sez. III, sent. n. 6818 del 2021).

Nella specie, anche sotto questo profilo si deve tener conto del carattere “standardizzato” del servizio, per la cui prestazione «non è richiesto un maggior dispiego di risorse umane oltre a quelle già presenti in staff (redazione/inviati) o di strumenti e attrezzature per la sua realizzazione» (così, ancora, la nota di giustificazioni del 13.07.2021, doc. 7 della controinteressata), con la conseguenza che la valutazione di congruità dell’offerta resa dall’Amministrazione – peraltro, dopo aver indagato l’incidenza del costo inerente l’obbligo di mettere a disposizione un giornalista in occasione delle sedute consiliari (si v. la nota del RUP del 19.07.2021, doc. 11 della parte attrice) – non pare manifestamente irragionevole, né macroscopicamente errata, anche sotto il profilo relativo al costo del personale.

Conclusioni

23. Il ricorso è dunque meritevole di rigetto nel suo complesso. …