Il giudizio riguarda l’affidamento di un Accordo quadro con previsione dell’individuazione di due operatori aggiudicatari, indetto il 17.9.2021, per servizio di sicurezza informatica.
Il III classificato RTI [NNN], censura gli esiti di gara, e in particolare l’ammissione del I classificato RTI [DDD] e gli esiti della verifica di anomalia nei confronti del medesimo RTI [DDD].

Sull’eccezione di inammissibilità del ricorso di [NNN], per carenza di interesse, in quanto proposto dalla sola capogruppo [NNN], sebbene quale capogruppo, senza mandato delle mandanti.

L’eccezione è infondata.

Ed infatti, la legittimazione ad agire in giudizio di ciascuna impresa in associazione – sia essa mandante o mandataria, e sia che il raggruppamento sia stato già costituito al momento dell’offerta o debba costituirsi all’esito dell’aggiudicazione – è riconosciuta dal consolidato e pressoché univoco indirizzo della giurisprudenza amministrativa, che il Collegio condivide, secondo cui “il raggruppamento temporaneo di imprese non istituzionalizza, invero, un soggetto diverso dalle singole imprese che aggregano le proprie potenzialità economiche, con capacità di rappresentanza degli interessi del gruppo a mezzo di organi all’uopo costituiti. La singola impresa è, quindi, titolare in corso di gara di una posizione di interesse legittimo al regolare svolgimento della procedura, che può tutelare anche in caso di inerzia delle altre imprese associate a proporre congiunta impugnativa. Il gravame proposto dalla singola impresa in associazione non è, inoltre, sfornito di interesse al ricorso. La presentazione dell’offerta da parte del raggruppamento da costituire reca l’impegno reciproco delle imprese in associazione, in caso di aggiudicazione della gara, a conferire mandato ad una di esse, qualificata come capogruppo, alla stipula il contratto. Si tratta di posizione di obbligo il cui assolvimento è esigibile nei confronti delle altre imprese associate in caso di esito favorevole dell’impugnativa e che, in caso di inadempimento, espone l’impresa cha aveva prestato il consenso alla costituzione dell’ATI a possibili pretese risarcitorie. Tanto basta a suffragare la tesi della legittimazione della singola impresa in associazione a reagire nei confronti della violazione di regole che presiedono il procedimento di aggiudicazione” (cfr. TRGA Bolzano, 7 giugno 2021, n. 174; C.G.A. per la Reg. Sic 19 febbraio 2021 n. 127, Cons. Stato, sez. VI, 8 febbraio 2013, n. 714).

Ne deriva, pertanto, che l’eccezione in esame va respinta.

Sul motivo di ricorso di [NNN] che deduce l’esclusione di [DDD] per inammissibilità dell’offerta tecnica: deduce che la lex specialis richiedeva un “Team di Lavoro” posto “sotto la responsabilità e l’organizzazione del fornitore”, per 8 ore lavorative giornaliere, implicitamente pretendendo rapporti di lavoro subordinato, mentre [DDD] ha indicato l’utilizzo di lavoro autonomo.

Il primo motivo di gravame è infondato.

Esso impone di prendere le mosse dalla trama dei principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa sulla delicata dialettica tra il potere della stazione appaltante di sindacare l’offerta tecnica ed economica del concorrente e, dall’altro lato, la libertà di auto-organizzazione imprenditoriale dell’impresa in gara.

Più in particolare, si tratta di individuare i confini generali (così come tracciati dalla giurisprudenza) fino ai quali può spingersi il potere della stazione appaltante di sindacare l’offerta del concorrente ogniqualvolta venga in rilievo un profilo attinente all’organizzazione del fattore produttivo “lavoro”.

Il che sottintende un’operazione di complesso bilanciamento tra due polarità costituzionali potenzialmente contrapposte, da un lato i principi di buon andamento della pubblica amministrazione e tutela del lavoro (artt. 97, 4, 35 e 36 Cost.) e dall’altro lato la libertà di iniziativa economica dell’imprenditore (art. 41 Cost.).

L’elaborazione giurisprudenziale testimonia la presenza di numerosi filoni di controversie il cui tratto distintivo consiste proprio nella ricerca di un delicato punto di equilibrio tra gli opposti interessi in gioco.

In tale contesto devono essere inquadrati, infatti, i consolidati orientamenti giurisprudenziali sviluppatisi sul potere della stazione appaltante di sindacare: (a) l’applicazione della clausola sociale inserita nel bando di gara (cfr. ex multis Consiglio di Stato 10 giugno 2019 n. 3885); (b) la scelta imprenditoriale di adottare uno specifico contratto collettivo piuttosto che un altro (cfr. ex multis Consiglio di Stato 13 ottobre 2015 n. 4699); (c) la scelta imprenditoriale di adottare contratti di lavoro a causa mista lavoro/formazione (cfr. ex multis Consiglio di Stato 18 gennaio 2016 n. 143); (d) la correttezza dell’inquadramento professionale della forza lavoro assunta con contratti di lavoro dipendente (cfr. ex multis Consiglio di Stato 15 novembre 2021 n. 7596); (e) gli scostamenti del costo del lavoro rispetto ai parametri medi delle tabelle ministeriali; (f) la correttezza della qualificazione autonoma o libero-professionale dei rapporti di lavoro dichiarati dal singolo concorrente (cfr. Consiglio di Stato 25 marzo 2019 n. 1979, TAR Puglia-Lecce 2 novembre 2021 n. 1584, TAR Sardegna 5 febbraio 2019 n. 94, TAR Lazio, Sezione Terza, 25 febbraio 2015 n. 3294).

Il fil rouge che unisce questi orientamenti può essere sinteticamente compendiato nell’assoluta centralità della libertà di iniziativa economica dell’imprenditore (intesa soprattutto nella sua accezione euro-unitaria di libertà di concorrenza), nel senso cioè che la stazione appaltante non può mai imporre al concorrente un particolare modello di organizzazione del lavoro, quale che sia il modo con cui tale imposizione viene esercitata (ad esempio attraverso la prescrizione di un particolare tipo di contratto di lavoro o di CCNL o di livello inquadramentale).

Come ogni diritto di rango costituzionale, tuttavia, anche quello sin qui tratteggiato incontra un limite estremo ed invalicabile, e cioè l’esigenza di evitare che esso sconfini abusivamente nella lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) e nel pregiudizio dei diritti sociali costituzionalmente tutelati (artt. 4, 35 e 36 Cost.). Tali opposti principi costituzionali prevalgono infatti sulla libertà di auto-organizzazione imprenditoriale (legittimando quindi un sindacato della stazione appaltante sull’organizzazione del lavoro del concorrente) ogniqualvolta le concrete modalità di svolgimento del servizio oggetto di affidamento pubblico, così come analiticamente declinate nella lex specialis di gara, appaiono ictu oculi inconciliabili con la specifica matrice organizzativa impressa dal singolo concorrente alla propria forza lavoro.

Ciò senza dimenticare che la scelta imprenditoriale di adottare un particolare tipo di contratto di lavoro (oggettivamente inconciliabile con la lex specialis) può talvolta consentire al singolo concorrente di eludere i maggiori costi retributivi, contributivi e fiscali che sono invece sottesi al diverso modello contrattuale reso necessario dalle specifiche tecniche di gara, così realizzando non soltanto un pregiudizio all’interesse pubblico della stazione appaltante, ma anche una forma di “dumping” ad un tempo lesiva del leale gioco concorrenziale e dei diritti sociali.

Sul punto il Consiglio di Stato ha affermato, ad esempio, che “la parte appellante non ha dimostrato, né in sede di giustificativi né mediante il presente appello, la compatibilità “di fatto” o “organizzativa” con il servizio dell’avvalimento di personale autonomo, ugualmente contestata dalla stazione appaltante e non fatta oggetto di specifiche censure in sede di gravame. Da questo punto di vista, l’Amministrazione ha puntualmente evidenziato che, considerata la tipologia del servizio, il quale deve essere garantito 24 ore su 24 per 7 giorni alla settimana, esso non può basarsi sull’apporto esclusivo, quantomeno per medici e infermieri, di personale autonomo, dovendo l’affidatario programmare le proprie attività con largo anticipo e con turni rigorosamente prestabiliti” (cfr. Consiglio di Stato 25 marzo 2019 n. 1979).

Venendo al caso di specie, pertanto, ciò che il Collegio è chiamato a sindacare – nel fedele rispetto della prospettazione attorea e in ossequio al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunziato (cfr. artt. 39 Cod. Proc. Amm. e 112 Cod. Proc. Civ.) – è se le concrete modalità di svolgimento del servizio declinate nel capitolato tecnico di gara rendano ineludibile (al fine di soddisfare l’interesse pubblico delle amministrazioni committenti) l’impiego esclusivo di lavoratori subordinati.

Se la risposta al quesito fosse positiva, infatti, l’offerta della controinteressata sarebbe evidentemente anomala, avendo essa contemplato una forza lavoro composta (per oltre il 44%) di lavoratori non subordinati. Se viceversa la risposta fosse negativa, l’offerta sarebbe ovviamente congrua.

Ciò chiarito, ritiene il Collegio che le modalità di svolgimento del servizio declinate nella lex specialis non impongano affatto l’impiego esclusivo di lavoratori subordinati.

Tale conclusione può essere meglio compresa al lume di una breve ricostruzione sistematica della nota dicotomia giuslavoristica lavoro subordinato/lavoro autonomo.

Le fattispecie del lavoro subordinato e del lavoro autonomo sono categorie definitorie che si applicano a un fenomeno sociale e giuridico (quale quello dell’uomo che lavora) ormai sempre più frammentato ed eterogeneo, tanto da potersi ragionevolmente dire che detta dicotomia (retaggio del sistema economico ed industriale esistente all’epoca del Codice Civile del 1942) non riesce più a descrivere la complessità attuale del fenomeno.

Ed infatti, è ormai opinione largamente condivisa quella per cui non esiste più un solo tipo di lavoro autonomo, bensì plurimi tipi di lavoro autonomo.

In estrema sintesi, volendo seguire un’ideale scala gerarchica di intensità che, basandosi sul coefficiente di subordinazione, principia dalla totale assenza di subordinazione e ascende sino al massimo grado di subordinazione, si possono allo stato enucleare le seguenti macro-categorie contrattuali:

(i) il lavoro autonomo “puro” ex art. 2222 Cod. Civ. Esso invera il modello tradizionale della locatio operis, in cui l’interesse creditorio del committente viene realizzato soltanto dall’opus finale consegnato entro una certa data pattuita ex ante dalle parti, irrilevanti essendo le modalità logistiche e organizzative con cui si dipana (medio tempore) l’attività strumentale alla produzione dell’opus;

(ii) il lavoro coordinato e continuativo ex art. 409 n. 3 Cod. Proc. Civ. (così come modificato dal d.lgs. n. 81 del 2017). Si tratta di un lavoro autonomo speciale contraddistinto da un quid pluris rispetto al lavoro autonomo puro, ovvero il coordinamento della prestazione protratta nel tempo, sicchè il committente non è più interessato soltanto all’opus finale ma anche alle modalità con cui si dipana l’attività strumentale alla produzione dell’opus, modalità che, come recita testualmente la norma sopra richiamata, devono essere pattuite “di comune accordo dalle parti” con lo stesso contratto di collaborazione coordinata e continuativa (c.d. co.co.co.);

(iii) il lavoro coordinato continuativo etero-organizzato ex art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 81 del 2015. Questo modello di lavoro si caratterizza per il fatto che le modalità di esecuzione della prestazione lavorativa – lungi dall’essere pattuite ex ante – sono unilateralmente “organizzate dal committente” nel corso del rapporto contrattuale. Questo particolare tipo di rapporto è quindi assai contiguo (ma non identico) al rapporto di lavoro subordinato, e cionondimeno escluso dalla sfera di influenza dello statuto protettivo del lavoro subordinato laddove ricorra almeno una delle ipotesi nomenclate nell’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 81 del 2015 (tra le quali quella in cui il rapporto venga instaurato in taluni settori in cui sono stati stipulati “accordi collettivi nazionali stipulati da associazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale” prevedenti “discipline specifiche riguardanti il trattamento economico e normativo” dei co.co.co., oppure quella delle “collaborazioni prestate nell’esercizio di professioni intellettuali per le quali è necessaria l’iscrizione in appositi albi professionali”);

(iv) c’è poi il lavoro etero-organizzato ex art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 81 del 2015. Si tratta, sotto il profilo morfologico, dello stesso tipo di lavoro sub punto (iii) che precede, con l’unica significativa differenza che la fattispecie in esame – qualora non si versi nelle ipotesi nomenclate nell’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 81 del 2015 – soggiace all’intera disciplina di legge in materia di lavoro subordinato (anche se per completezza va precisato che la giurisprudenza lavoristica è divisa sul se tale disciplina debba applicarsi integralmente oppure soltanto in parte);

(v) infine c’è il lavoro subordinato o etero-diretto ex art. 2094 Cod. Civ. In questo caso, il rilievo giuridico delle modalità di esecuzione della prestazione lavorativa raggiunge il suo culmine estremo, posto che il datore di lavoro – lungi dal poter soltanto organizzare le coordinate temporali e spaziali dell’attività lavorativa – può anche etero-dirigere i contenuti stessi di tale attività (ecco perché si parla, quindi, di lavoro etero-diretto e non soltanto etero-organizzato, stante il maggior grado di “penetrazione” datoriale nei contenuti della prestazione lavorativa).

In estrema sintesi, la progressione dal lavoro autonomo al lavoro subordinato è scandita dal passaggio da una situazione in cui il committente ha soltanto interesse a ricevere una certa opera o servizio (irrilevante essendo la circostanza che per realizzarli il lavoratore sia stabilmente inserito nell’organizzazione del committente), ad una situazione in cui l’interesse del committente si polarizza, invece, verso il fatto stesso dello stabile inserimento del lavoratore nella sua organizzazione (inserimento che può assumere la connotazione debole del coordinamento, oppure intermedia della etero-organizzazione oppure forte dell’etero-direzione).

Ciò chiarito, occorre a questo punto esaminare il Capitolato Tecnico di gara per comprendere se le sue previsioni impongano (come affermato da parte ricorrente) l’impiego esclusivo di lavoratori subordinati, oppure se invece consentano l’impiego di lavoratori autonomi, tenendo però presente che la locuzione “lavoratori autonomi” è categoria ampia che abbraccia tanto i prestatori d’opera tradizionali ex art. 2222 Cod. Civ. quanto i collaboratori coordinati e continuativi ex art. 409, n. 3, Cod. Proc. Civ. e i collaboratori coordinati e continuativi etero-organizzati ex art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 81 del 2015.

Orbene, si riportano, a mero titolo esemplificativo, le più rilevanti previsioni contenute nel Capitolato Tecnico Generale (e nel Capitolato Tecnico Speciale) con riferimento alle modalità di svolgimento dei servizi oggetto di affidamento pubblico:

– Articolo 7.1.2 del Capitolato Tecnico Generale (“Risorse impiegate”):

“Il Fornitore dovrà garantire un elevato grado di flessibilità nel rendere disponibili le risorse, nonché nel garantire l’aggiornamento tecnico delle necessarie competenze”.

– Articolo 7.2.1 del Capitolato Tecnico Generale (“Responsabile Unico delle Attività Contrattuali” RUAC):

“Per ciascun Accordo Quadro e per ogni singolo Contratto esecutivo, il Fornitore dovrà indicare un Responsabile unico delle attività contrattuali (di seguito per brevità anche RUAC). Il RUAC dovrà riferire, per quanto di competenza, alla [S.A.] S.p.A. e/o (ove richiesto) al Organismo tecnico di Coordinamento e Controllo (in caso di RUAC dell’Accordo Quadro) o alle Amministrazioni (in caso di RUAC del Contratto esecutivo) su tutte le tematiche contrattuali, quali ad esempio: … – pianificazione ed impiego di risorse quantitativamente e qualitativamente adeguate; …. – coordinamento fra i gruppi ed i referenti tecnici per garantirne il massimo grado di sinergia e omogeneità d’azione, ottimizzando in particolare la distribuzione delle risorse fra i gruppi a fronte di picchi d’attività e/o di esigenze e urgenze specifiche; … – assicurazione di un alto grado di sinergia tra le risorse impiegate nei servizi core e quelle impiegate negli altri servizi al fine di garantire un costante e adeguato grado di conoscenza e di attenzione evitando discontinuità”

– Articolo 7.2.2 del Capitolato Tecnico Generale (“Referenti tecnici per l’erogazione dei servizi”):

“I Referenti tecnici, in relazione alle varie tipologie di servizi oggetto di fornitura, dovranno: – svolgere il coordinamento delle attività e delle risorse impiegate negli specifici servizi, nel rispetto dei piani di qualità e del piano di lavoro; – verificare che l’erogazione delle attività di tutte le risorse coinvolte nei servizi, sia conforme ai requisiti minimi di qualità della fornitura”;

– Articolo 3 del Capitolato Tecnico Speciale (“Descrizione dei servizi”):

“Il Fornitore sarà chiamato ad erogare i servizi in funzione delle esigenze dell’Amministrazione, e assicurando la disponibilità di risorse, strumenti, metodologie e supporti”. Inoltre “il Fornitore dovrà garantire la totale copertura dei fabbisogni dell’Amministrazione, anche in situazioni di particolare urgenza o complessità, prevedendo la totale flessibilità e puntualità nell’impiego delle risorse professionali per l’esecuzione dei servizi”.

– Articolo 4.1 del Capitolato Tecnico Speciale (“Attività propedeutiche all’erogazione dei servizi”):

“Il Piano di Presa in carco dovrà contenere il dettaglio delle attività che devono essere espletate ad inizio contratto, l’impegno delle risorse professionali impiegate, la relativa pianificazione temporale”

– Articolo 4.3 del Capitolato Tecnico Speciale (“Trasferimento know how”):

“Il Fornitore dovrà mettere a disposizione un apposito gruppo di lavoro dedicato, con un numero adeguato di risorse professionali, strumenti organizzativi e tecnologici, anche in relazione a quanto ulteriormente richiesto dall’Amministrazione e previsto in sede di offerta tecnica”.

– Articolo 5.6 del Capitolato Tecnico Speciale (“Team di Lavoro”):

“Il Fornitore per erogare i servizi contrattuali dovrà disporre delle competenze, esperienze e capacità richieste ai profili professionali indicati di seguito, che devono tutte obbligatoriamente fare parte dei Team di Lavoro (o Team Ottimale) di ciascun servizio. I Team di Lavoro sono sotto la responsabilità e l’organizzazione del Fornitore che ha la responsabilità di strutturare i migliori gruppo di lavoro in funzione dell’operatività e dei deliverable richiesti, garantendo la disponibilità dei profili professionali e delle competenze previste”. “Il Fornitore sarà libero di organizzare le suddette figure nell’ambito del proprio Team Ottimale in autonomia per soddisfare le richieste progettuali dell’Amministrazione, garantendo in ogni caso il rispetto delle scadenze previste, degli indicatori di qualità ed il livello atteso dei deliverables di fornitura. Ai fini della remunerazione a corpo, il Fornitore sarà libero di organizzare le suddette figure nell’ambito del proprio “team ottimale” per singolo servizio. L’Amministrazione in ogni caso avrà la possibilità, nella fase di esecuzione dei servizi, di verificare l’effettiva presenza di tali figure nel team di lavoro dedicato all’erogazione dei servizi”.

– Articolo 5.9 del Capitolato Tecnico Speciale (“Orario di erogazione dei servizi”):

“Impiego delle risorse professionali. lunedì – venerdì: 08:30 – 17:30. Sabato (festivi esclusi): 08:30 – 14:00” “Si precisa che: – è ammessa una flessibilità di 30 minuti sull’orario di inizio/fine di erogazione; – la copertura temporale potrà essere differenziata per servizio indicando le modalità nel piano di lavoro; – in caso sia presente un team di lavoro l’orario sarà garantito secondo una distribuzione delle presenze, eventuale turnazione delle risorse a copertura dell’intero orario, da concordare con l’Amministrazione nel piano di lavoro. All’interno dell’orario di servizio, non sono previste maggiorazioni; – relativamente all’extraorario pianificato (oltre le ore 17,30 – dal lunedì al venerdì ed oltre le ore 14:00 il sabato) nonché domenica e festivi, gli interventi (on-site o da remoto) verranno retribuiti alla tariffa oraria base maggiorata del 20%; – per festività devono intendersi solamente le festività a carattere nazionale e le domeniche, salvo casi indicati dall’Amministrazione in cui non vi siano servizi attivi; – la tariffa oraria è data dalla tariffa giornaliera offerta (riferita a 8 ore lavorative) diviso 8”.

Ricostruito il quadro delle prescrizioni impartite dalla lex specialis sulle modalità di svolgimento del servizio appaltato, non appare condivisibile l’assunto di parte ricorrente secondo cui tali prescrizioni obbligherebbero indirettamente l’aggiudicataria a reclutare soltanto lavoratori subordinati (come se le modalità lavorative descritte nella lex specialis fossero sussumibili unicamente nel paradigma della subordinazione).

Ed infatti, la sussunzione di particolari modalità lavorative nello schema della subordinazione è operazione qualificatoria complessa e articolata che si dipana attraverso l’accertamento istruttorio – da svolgersi caso per caso – del concreto contenuto della singola prestazione lavorativa (cfr. ex plurimis Cassazione Civile 23 luglio 2004, n. 13884: “Ai fini della distinzione tra lavoro autonomo e subordinato (per quest’ultimo il fondamentale requisito della subordinazione configurandosi come vincolo di soggezione del lavoratore al potere direttivo, organizzativo e disciplinare del datore di lavoro, estrinsecantesi nell’emanazione di ordini specifici, oltre che nell’esercizio di un’assidua attività di vigilanza e controllo nell’esecuzione delle prestazioni lavorative, da apprezzarsi concretamente con riguardo alla specificità dell’incarico conferito al lavoratore e al modo della sua attuazione) non deve prescindersi dalla volontà delle parti contraenti e, sotto questo profilo, va tenuto presente il nomen juris utilizzato, il quale però non ha un rilievo assorbente, poiché deve tenersi altresì conto, sul piano della interpretazione della volontà delle stesse parti, del comportamento complessivo delle medesime, anche posteriore alla conclusione del contratto, ai sensi dell’art. 1362, comma 2, c.c., e, in caso di contrasto fra dati formali e dati fattuali relativi alle caratteristiche e modalità della prestazione, è necessario dare prevalente rilievo ai secondi”).

Ne discende che le prescrizioni dei Capitolati Tecnici sul “lavoro in team” svolto sotto la “responsabilità e l’organizzazione del Fornitore” non appaiono sufficienti a radicare un giudizio tranchant secondo cui l’unico modo per rispettarle sarebbe quello di assumere solo lavoratori subordinati.

Il modello astratto di organizzazione del lavoro tratteggiato dalla lex specialis – per come è genericamente descritto e in quanto inevitabilmente avulso dai più concreti indizi di subordinazione riscontrabili soltanto “a valle” nella contingenza dei singoli casi – ben può conciliarsi non soltanto con il paradigma del lavoro subordinato, ma anche con i modelli alternativi del lavoro autonomo coordinato e continuativo (c.d. co.co.co.) e del lavoro coordinato e continuativo etero-organizzato ex art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 81 del 2015.

Ognuno di questi tre modelli (id est il modello “forte” del lavoro subordinato, il modello “intermedio” del lavoro etero-organizzato ex art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 81 del 2015 ed il modello “debole” del lavoro autonomo coordinato e continuativo) appare invero compatibile, a giudizio del Collegio, con lo spirito della disciplina complessivamente scolpita negli atti di gara.

Lo spirito è infatti quello di esigere che l’impresa concorrente si avvalga di collaboratori stabilmente inseriti nella propria organizzazione e tra loro internamente coordinati.

Trarre da questa prescrizione la conclusione secondo cui possono essere assunti soltanto lavoratori subordinati (e non anche collaboratori autonomi coordinati e continuativi) appare – ad avviso del Collegio – una forzatura esegetica potenzialmente lesiva del principio di tutela della libertà di iniziativa economica che informa l’intero quadro normativo in materia di appalti pubblici.

Detto in altri termini, il giudizio di congruità dell’offerta della controinteressata non può essere caducato per il solo motivo (sul quale si appunta la doglianza di parte ricorrente) secondo cui la forza lavoro avrebbe dovuto comprendere unicamente lavoratori subordinati.

Il ricorso a lavoratori autonomi prospettato dall’impresa aggiudicataria ben può essere inteso, infatti, come ricorso a collaboratori autonomi coordinati e continuativi, o anche a collaboratori coordinati e continuativi etero-organizzati ex art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 81 del 2015 (tra i quali vi rientrano peraltro le “collaborazioni prestate nell’esercizio di professioni intellettuali per le quali è necessaria l’iscrizione in appositi albi professionali”), collaboratori tutti in astratto compatibili con il modello organizzativo tracciato dagli atti di gara.

E ciò a maggior ragione ove si consideri che l’apporto di collaboratori autonomi prospettato da parte ricorrente non è esclusivo, bensì soltanto integrativo di un nucleo base di lavoratori subordinati che comunque eccede la metà dell’intera forza lavoro dedicata alla commessa.

Né avrebbe pregio sostenere, in senso contrario, che la locuzione “professionisti a partita IVA” riportata nell’offerta dell’impresa aggiudicataria rimandi inevitabilmente alla categoria dei lavoratori autonomi tradizionali ex art. 2222 Cod. Civ.” (e non a quella dei collaboratori coordinati e continuativi). L’eccezione non sarebbe perspicua perché la locuzione “partita IVA” non è un dato oggettivo da cui poter inferire la qualificazione civilistica del rapporto di lavoro, avendo la stessa una connotazione meramente fiscale e non giuslavoristica.

A conferma di quanto precede va ricordato che l’ordinamento prevede espressamente la possibilità di collaborazioni coordinate e continuative stipulate da professionisti con partita IVA.

In tal senso depongono:

– in primo luogo l’art. 50 del TUIR (DPR n. 917 del 1986), a rigore del quale i compensi di co.co.co. sono assimilati ai redditi di lavoro dipendente (con conseguente esclusione del regime IVA) soltanto se l’attività oggetto del contratto di co.co.co. fuoriesce dall’“oggetto dell’arte o professione” abituale del collaboratore, sicchè detti compensi sono invece assimilati ai redditi di lavoro autonomo (con conseguente applicazione del regime IVA) se l’attività rientra nella professione abituale del collaboratore (cfr. in tal senso anche l’interpello del Ministero del Lavoro n. 65 del 2008);

– in secondo luogo l’art. 2, comma 2, lettera b), del d.lgs. n. 81 del 2015, a rigore del quale ben possono configurarsi collaborazione coordinate e continuative addirittura etero-organizzate di professionisti intellettuali per cui “è necessaria l’iscrizione in appositi albi professionali”, rispetto alle quali è indubitabile l’obbligo di partita IVA.

Va respinta, infine, anche la doglianza di parte ricorrente secondo cui l’ampio utilizzo di lavoratori autonomi prospettato dalla controinteressata confliggerebbe con la disposizione dell’art. 105, comma 3, lettera d), del d.lgs. n. 50 del 2016 (a rigore della quale “non si configurano come attività affidate in subappalto: a) l’affidamento di attività specifiche a lavoratori autonomi”). La disposizione in esame, infatti, laddove stabilisce che il coinvolgimento di lavori autonomi deve avere ad oggetto “attività specifiche”, non persegue lo scopo di fissare un limite all’utilizzo di lavoratori autonomi, bensì soltanto quello di individuare un criterio di distinzione tra lavoro autonomo e subappalto (criterio che peraltro non è assorbente alla luce di quanto affermato sul punto da Consiglio di Stato, Sezione V, 31 maggio 2021 n. 4150 e da TAR Umbria 11 gennaio 2022 n. 16).

Ciò senza dimenticare, inoltre, che nel caso di specie non c’è un tema di genericità delle attività affidate ai lavoratori autonomi coinvolti nella commessa, bensì semmai di elevato numero di questi ultimi (il che, però, non è certamente vietato dal disposto dell’art. 105, comma 3, lettera d), del d.lgs. n. 50 del 2016).

In conclusione, quindi, a fronte di una lex specialis oggettivamente compatibile con alcune forme di lavoro autonomo, nonchè di un’offerta che prevede il ricorso al lavoro autonomo generalmente inteso (peraltro per meno della metà dell’intera forza lavoro), va disatteso il primo motivo di gravame secondo cui la controinteressata avrebbe dovuto avvalersi soltanto di lavoratori subordinati.

Sul motivo di ricorso di [NNN], che deduce che deduce l’esclusione di [DDD] per inammissibilità dell’offerta tecnica: rileva che [DDD] ha indicato lavoratori autonomi solo sulla carta, trattandosi di fatto di dipendenti, così alterando il confronto concorrenziale.

Ad avviso di parte ricorrente, pur ammettendo che la lex specialis consenta l’impiego di lavoratori autonomi, resta il fatto che i “professionisti a partita IVA” dichiarati dal RTI [DDD] sarebbero lavoratori autonomi soltanto sulla “carta” (e non anche nella sostanza), posto che la loro piena autonomia stride apertamente con le caratteristiche stesse del servizio oggetto di affidamento.

Ritiene il Collegio che questa prima censura formulata con il motivo de quo possa essere assorbita (e quindi respinta) dalle considerazioni già esposte sul primo motivo di gravame.

La lex specialis ha prescritto, infatti, alcune generali modalità di svolgimento del servizio che, come visto, sono in linea di principio compatibili con alcune specifiche tipologie di lavoro autonomo, segnatamente con le collaborazioni coordinate e continuative ex art. 409, n. 3, Cod. Proc. Civ. e con le collaborazioni coordinate e continuative etero-organizzate ex art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 81 del 2015.

Ciò a fortiori se si considera che dette collaborazioni vanno a completare ed integrare (come nel caso dell’offerta della controinteressata) un nucleo preponderante di rapporti di lavoro subordinato.

Ne discende, quindi, che non può essere accolta la prima censura del motivo de quo secondo cui i “professionisti a partita IVA” dichiarati dal RTI [DDD] sarebbero necessariamente (ed aprioristicamente) lavoratori subordinati.

E ciò anche tenuto conto che la qualificazione dei singoli rapporti di lavoro non può compiersi, come già visto, sulla base delle generiche formule descrittive contenute “a monte” nella lex specialis, bensì soltanto “a valle” al lume dei particolari indici concreti che si palesano volta per volta in base alle specifiche caratteristiche della singola prestazione lavorativa.

Sul motivo di ricorso di [NNN], sulla verifica di anomalia, sul costo dei lavori autonomi.

Il secondo motivo di impugnazione qui esaminato comprende … anche un’ulteriore censura volta a lamentare un difetto di istruttoria laddove “la stessa [S.A.] non ha svolto alcuna verifica sul costo del lavoro indicato dal RTI per i lavoratori autonomi” e, in particolare, sulla “congruità della retribuzione prevista per tali specifiche figure” ….

Anche questa censura va disattesa nei termini che seguono.

Il Collegio non ignora ovviamente il consolidato insegnamento impartito negli ultimi anni dal Consiglio di Stato in subiecta materia.

È stato affermato, infatti, che “non può convenirsi con la tesi dell’appellante che il costo dei consulenti su base annua esposto nell’offerta non poteva essere sindacato dalla stazione appaltante. La valutazione propria del subprocedimento di anomalia è volta a verificare l’attendibilità dell’offerta nel suo complesso e indi anche la coerenza interna delle sue componenti. Non si tratta di una compressione delle facoltà imprenditoriali, in quanto il relativo giudizio è finalizzato non alla modifica di quanto liberamente offerto in gara dall’operatore economico (ciò che è anzi, come sopra visto, assolutamente vietato), bensì alla realizzazione dell’interesse dell’amministrazione a non impegnarsi in un contratto la cui esecuzione si profili insostenibile, prospettiva che è essenziale nella materia dei contratti pubblici, improntata ai criteri di economicità, efficacia, pubblicità e trasparenza. I compensi previsti per i consulenti su base annua non possono indi considerarsi sottratti alla valutazione di congruità” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione Quinta, 3 dicembre 2020 n. 7652 e, nello stesso senso, Consiglio di Stato, Sezione Terza, 25 marzo 2019, n. 1979).

A fronte dell’obiezione per cui per i lavoratori autonomi difetterebbe (in ragione del principio di libera determinazione del compenso) un parametro tariffario di congruità della remunerazione, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito quanto segue: “l’appellante evidenzia che il costo di cui trattasi non può essere rapportato a valori prefissati, perché rappresenta il compenso di prestazioni non soggette al rispetto di tariffe minime vincolanti. L’affermazione di per sé è corretta, ma non può tramutarsi nella conclusione, propugnata nell’appello, che qualsiasi costo al riguardo indicato nell’offerta di OMISSIS dovesse essere ritenuta congrua come tale, e pertanto recepita dalla stazione appaltante: l’ipotesi infatti si tradurrebbe nell’impossibilità concreta di un sindacato sul punto, conclusione che è già stata sopra esclusa. Del resto, nessuna norma vieta che il parametro necessario alla valutazione del costo in parola possa essere desunto aliunde. Anzi, tale è l’indicazione proveniente dal d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, Codice dei contratti pubblici, quando stabilisce nell’art. 30, comma 3, che “Nell’esecuzione di appalti pubblici e di concessioni, gli operatori economici rispettano gli obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dalla normativa europea e nazionale, dai contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali elencate nell’allegato X”, e nell’art. 23, comma 16, che “Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. In mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione”. In particolare, tale ultima previsione autorizza le stazioni appaltanti, in caso di carenza del parametro normativo di valutazione della congruità del costo del lavoro costituito dal contratto collettivo, a prendere a riferimento il contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello oggetto di valutazione … Questo Consiglio di Stato ha infatti proprio di recente osservato che resta salvo il potere dell’amministrazione di valutare l’anomalia dell’offerta anche in relazione al personale non dipendente, sebbene non possa assumersi quale parametro vincolante quello corrispondente ai minimi contrattuali, tenuto conto della facoltà per le parti di pattuire autonomamente il corrispettivo: ciò perché tale libertà di contrattazione deve comunque rispettare i limiti di una ragionevole remunerazione della prestazione professionale, ai fini della cui valutazione è legittimo assumere, sebbene come detto quale parametro non vincolante, la retribuzione contrattuale minima prevista per i lavoratori subordinati affidatari di analoghe mansioni (Cons. Stato, III, 25 marzo 2019, 1979)” (cfr. ancora Consiglio di Stato, Sezione Quinta, 3 dicembre 2020 n. 7652 e, nello stesso senso, Consiglio di Stato, Sezione Terza, 25 marzo 2019, n. 1979).

In sintesi, quindi, i capisaldi della giurisprudenza testè richiamata sono i seguenti:

– il costo del lavoro autonomo non è sottratto al controllo di anomalia;

– soltanto laddove manchi un parametro normativo di congruità direttamente applicabile al rapporto di lavoro autonomo oggetto di verifica, la stazione appaltante può allora prendere a riferimento orientativo (indi non vincolante) il contratto collettivo applicabile al personale dipendente del settore merceologico più prossimo a quello oggetto di valutazione.

Con specifico riferimento al lavoro autonomo coordinato e continuativo, peraltro, va ricordato che l’evoluzione del mercato del lavoro degli ultimi anni ha registrato il fenomeno della sottoscrizione in plurimi settori merceologici di specifici contratti collettivi destinati proprio ai collaboratori coordinati e continuativi (c.d. co.co.co.). Si pensi, ad esempio, alla contrattazione collettiva delle co.co.co. nei settori dei call center e delle piattaforme digitali.

E ciò senza dimenticare il noto principio per cui la contrattazione collettiva di diritto comune (si badi ogni tipo di contrattazione collettiva, tanto quella applicabile ai rapporti di lavoro subordinato quanto quella applicabile alle collaborazioni coordinate e continuative ex art. 409 n. 3 Cod. Proc. Civ.) “ha efficacia vincolante limitatamente agli iscritti alle associazioni sindacali stipulanti e a coloro che, esplicitamente o implicitamente, al contratto abbiano prestato adesione” (cfr. per tutte Cass. Sezioni Unite 26 marzo 1997 n. 2665).

Ne discende, quindi, che anche i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa ben possono soggiacere a parametri tariffari esterni, e cioè ai parametri all’uopo stabiliti dalla relativa contrattazione collettiva, purchè ovviamente si tratti di contrattazione collettiva a cui l’impresa abbia aderito, o che la stessa impresa debba comunque applicare in virtù della sua iscrizione ad un’associazione di categoria firmataria del contratto collettivo in questione.

In mancanza dei summenzionati presupposti (id est adesione dell’impresa al CCNL regolante i co.co.co. di un certo settore, oppure sua iscrizione ad una delle associazioni firmatarie), ben può aversi riguardo (in chiave esclusivamente orientativa rispetto alla non anomalia dell’offerta) al CCNL applicabile alle co.co.co. del settore merceologico in cui opera l’impresa in questione oppure, in mancanza, al CCNL applicabile alle co.co.co. del settore merceologico più vicino a quello oggetto di valutazione (in ossequio al principio di “prossimità” evocato dalla giurisprudenza sopra richiamata).

Ulteriore parametro di verifica della congruità dei compensi di lavoro autonomo può eventualmente essere – come rilevato dallo stesso Consiglio di Stato (Sezione V) con l’ordinanza n. 6332 del 20 ottobre 2020 – quello dei contratti di consulenza precedentemente utilizzati dalla stessa impresa concorrente in altre commesse pubbliche affidate dalla stessa stazione appaltante e da altre amministrazioni aggiudicatrici, rendendosi in tal caso necessaria anche “l’effettuazione delle interrogazioni presso le banche dati, circa le ipotesi di risoluzione contrattuale delle commesse di riferimento, sul presupposto che l’incongruità del compenso avrebbe, ragionevolmente, inciso sulla convenienza economica e di riflesso sulla corretta esecuzione delle prestazioni dedotte in contratto, esponendolo a risoluzione”.

Soltanto in assenza dei plurimi parametri di congruità sopra elencati, può ragionevolmente farsi ricorso (sempre in chiave orientativa e non rigidamente vincolante) alla contrattazione collettiva applicabile ai rapporti di lavoro subordinato aventi ad oggetto mansioni analoghe. Ciò ovviamente previa sterilizzazione degli effetti del diverso regime contributivo e retributivo applicabile a questi ultimi rapporti (sterilizzazione resa necessaria non soltanto da evidenti ragioni logiche, ma anche, come detto, dal carattere non vincolante del parametro collettivo in esame applicato ai rapporti di lavoro autonomo).

Ciò chiarito, nel caso di specie è indubitabile che [S.A.] abbia omesso di chiedere alla controinteressata (nelle more del procedimento di verifica dell’anomalia) le giustificazioni sul costo dei lavoratori autonomi coinvolti nella commessa.

Sennonché, ed è questo il punto, parte ricorrente non ha indicato se (e in che misura) l’accertamento istruttorio omesso dalla stazione appaltante (id est la verifica del costo del lavoro autonomo) sia potenzialmente idoneo a disvelare la radicale insostenibilità economica dell’offerta globalmente considerata.

Il che appare dirimente.

È ormai ius receptum, infatti, che: “a) la valutazione di congruità dell’offerta anomala deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente ed in modo parcellizzato sulle singole voci, dal momento che l’obiettivo dell’indagine è l’accertamento dell’affidabilità dell’offerta nel suo complesso e non già delle singole voci che la compongono; b) ciò che interessa al fine dello svolgimento del giudizio successivo alla valutazione dell’anomalia dell’offerta è rappresentato dall’accertamento della serietà dell’offerta desumibile dalle giustificazioni fornite dalla concorrente; c) la valutazione sulla congruità dell’offerta resa dalla stazione appaltante, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, è sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o irragionevolezza, erroneità fattuale o difetto di istruttoria che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta; d) il giudice amministrativo, infatti, non può operare autonomamente una verifica delle singole voci dell’offerta sovrapponendo così la sua idea tecnica al giudizio – non erroneo né illogico – formulato dall’organo amministrativo cui la legge attribuisce la tutela dell’interesse pubblico nell’apprezzamento del caso concreto, poiché, così facendo, il Giudice invaderebbe una sfera propria della P.A.; e) al di fuori dei casi in cui il margine positivo risulti pari a zero, non è possibile stabilire una soglia minima di utile al di sotto della quale l’offerta deve essere considerata anomala, poiché anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo, sia per la prosecuzione in sé dell’attività lavorativa, sia per la qualificazione, la pubblicità, il curriculum derivanti per l’impresa dall’essere aggiudicataria e aver portato a termine un appalto pubblico” (cfr. ex multis Consiglio di Stato 27 gennaio 2022 n. 591).

In sintesi, non qualsiasi errore od omissione può ridondare in anomalia dell’offerta, bensì soltanto quell’omissione che infirma in radice la sostenibilità economica dell’offerta.

Nel caso di specie parte ricorrente – pur avendo lamentato il mancato accertamento istruttorio della congruità del costo del lavoro autonomo – non ha però prospettato quale possa essere l’esito di tale accertamento laddove il costo de quo venga scrutinato in base ai parametri di congruità ad esso ragionevolmente applicabili.

Parte ricorrente si limita a dedurre, infatti, che se il costo del lavoro autonomo fosse stato verificato in base ai parametri tariffari dei CCNL applicabili ai lavoratori subordinati, ne sarebbe certamente scaturito un aggravio di costi capace di erodere l’intero margine di utile.

Nel dettaglio, parte ricorrente prende a riferimento il costo medio giornaliero del lavoro indicato dalla controinteressata per i propri lavoratori subordinati (comprensivo anche della contribuzione ordinaria INPS e delle voci retributive differite e/o indirette tipiche del lavoro subordinato, come ad es. il TFR e l’indennità di contingenza) e proietta poi tale costo (senza alcun filtro o adattamento) su tutti i lavoratori autonomi coinvolti nella commessa.

Va osservato, però, in ossequio ai principi sopra enunciati, che la verifica del costo del lavoro autonomo non può essere condotta invocando sic et simpliciter i parametri della contrattazione collettiva dei lavoratori subordinati, posto che l’oggetto della verifica di congruità non è il costo del lavoro subordinato, bensì il costo del lavoro autonomo.

Sarebbe stato necessario, quindi, al fine di evidenziare una possibile anomalia del costo del lavoro autonomo, raffrontare tale costo ai suoi più diretti ed immediati parametri di congruità, e cioè ad eventuali contratti collettivi all’uopo previsti per i co.co.co. (sia vigenti nel settore merceologico in cui opera la controinteressata, sia vigenti in altri settori) ed in via sussidiaria anche ai CCNL dei lavoratori subordinati, purchè però questi ultimi siano “depurati” dai maggiori costi propri e tipici dei soli lavoratori subordinati (ad es. la contribuzione previdenziale ordinaria INPS, il TFR e l’indennità di contingenza).

Ciò ovviamente al fine di compiere un raffronto tra variabili omogenee.

Questo tipo di raffronto è tuttavia assente nella prospettazione di parte ricorrente, … La mancanza di tale elemento impedisce al Collegio, quindi, di giungere ad una pronunzia di manifesta irragionevolezza e/o illogicità del giudizio di non anomalia dell’offerta compiuto dalla stazione appaltante (in tale contesto, pertanto, appare immune da censure il divario retributivo esistente tra lavoratori autonomi e lavoratori subordinati impiegati dalla controinteressata, i primi con compenso giornaliero oscillante tra € 130 ed € 150, i secondi con compenso giornaliero fino ad un massimo di € 396).

In conclusione, dunque, anche il secondo motivo di impugnazione deve essere respinto.

Sul motivo di ricorso di [NNN], sulla verifica di anomalia sotto un secondo profilo: sui costi del lavoro subordinato e di trasferta, etc..

… Quanto alla prima voce controversa (e cioè il costo dei lavoratori autonomi che per parte ricorrente dovrebbe essere sostituito automaticamente dal maggior costo di altrettanti lavoratori subordinati), la censura è assorbita dalle considerazioni già formulate …

Per quel che riguarda la seconda voce controversa (“errata quantificazione dei costi del lavoro subordinato” collegati agli scatti di anzianità, alla rivalutazione del TFR e alle ferie/permessi dei dirigenti), corre l’obbligo di precisare che in base alla stessa prospettazione attorea tali voci – ove correttamente calcolate – determinerebbero un aggravio di oneri pari a € 1.152.417,48, quindi un qualcosa comunque inidoneo ad erodere il margine di utile della commessa pari ad € 5.395.169,55.

Il che appare dirimente nel senso di respingere la censura in esame, stante il consolidato insegnamento giurisprudenziale secondo cui nelle gare pubbliche il giudizio circa l’anomalia o l’incongruità dell’offerta economica costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal Giudice Amministrativo solo in caso di macroscopica illogicità o erroneità fattuale e, quindi, non può essere esteso ad una autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci (Cons. Stato, Sez. V, 17/11/2016, n. 4755; Sez. III, 6/2/2017, n. 514), sicchè al di fuori dei casi in cui il margine positivo risulti pari a zero, non è possibile stabilire una soglia minima di utile al di sotto della quale l’offerta deve essere considerata anomala, poiché anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo, sia per la prosecuzione in sé dell’attività lavorativa, sia per la qualificazione, la pubblicità, il curriculum derivanti per l’impresa dall’essere aggiudicataria e aver portato a termine un appalto pubblico (Cons. Stato, Sez. V, 13/2/2017, n. 607 e 25/1/2016, n. 242; Sez. III, 22/1/2016, n. 211 e 10/11/2015, n. 5128).

Passando poi all’esame della terza voce controversa (“costi di trasferta”), anche questa voce sfugge, ad avviso del Collegio, alla censura di anomalia.

L’art. 3 del Capitolato Tecnico Speciale dispone, infatti, che “la modalità di esecuzione dei servizi di “Compliance e controllo” è di tipo “on-site”: ovvero primariamente presso le sedi dall’Amministrazione, ove dalla stessa indicate; in alternativa presso la sede del Fornitore”. Analogamente, l’art. 3 del Capitolato Tecnico Generale prevede che “per l’erogazione dei servizi in modalità “on-site” previsti nel Piano dei Fabbisogni, l’Amministrazione, ove richiesto specificherà le sedi effettive di erogazione … Il Fornitore dovrà disporre di strumenti per la collaborazione anche da remoto con l’Amministrazione e per la condivisione della attività al fine di garantire, per tutti i servizi e le attività, la partecipazione effettiva e trasparente in modo semplice ed immediato e senza costi aggiuntivi per l’Amministrazione”.

L’esecuzione dei servizi nelle sedi dell’Amministrazione costituisce, quindi, uno scenario che può verificarsi soltanto se (e nella misura in cui) esso sia espressamente richiesto dalla stessa Amministrazione. In mancanza, i servizi potranno essere svolti da remoto.

Non solo. L’odierna controinteressata ha stimato (con i Primi Giustificativi) che il costo medio giornaliero di trasferta può essere quantificato in € 50,00 sulla base di molteplici “economia di scala”, come ad esempio:

– “possibilità di utilizzare i numerosi uffici di supporto del RTI che garantiscono una copertura logistica e strategica del territorio permettendo, di fatto, l’erogazione dei servizi senza necessità di ricorrere a trasferte e/o a trasferte che prevedano anche il pernotto”;

– “possibilità di utilizzare soluzioni tecnologiche per limitare trasferimenti, quale il lavoro da remoto, videoconferenze, conference call, etc.”;

– “necessità di incentivare sia per il RTI che per le amministrazioni pubbliche le modalità di lavoro in smart working, in coerenza con le disposizioni governative recenti”;

– “possibilità di effettuare gli spostamenti collettivi tramite l’utilizzo di auto aziendali, i cui costi sono stati già stimati nell’ambito dei costi indiretti della manodopera; mentre si prevede l’utilizzo di mezzi pubblici per i viaggi individuali”;

– “possibilità di stipulare una serie di convenzioni con strutture alberghiere e di ristorazione locali”;

– “possibilità di sfruttare delle sinergie derivanti dal fatto che alcuni dei componenti il gruppo di lavoro già svolgono attività professionali di diversa natura presso i territori interessati dalle Amministrazioni del Lotto”;

– “possibilità di utilizzare competenze professionali espressione del territorio e quindi localizzati geograficamente, senza necessità di ricorrere a trasferte e/o a trasferte che prevedano anche il pernotto”.

A ciò si aggiunga che nel corso del procedimento di verifica dell’anomalia l’odierna controinteressata ha fornito uno specifico razionale di calcolo del costo medio di trasferta, razionale che (alla luce delle economie di scale sopra nomenclate) appare ragionevole.

Sicchè, il giudizio di congruità espresso sui costi di trasferta – lungi dall’apparire manifestamente irragionevole ed arbitrario – sembra al contrario rientrare nel perimetro dell’attendibilità ed opinabilità. Perimetro oltre il quale questo Collegio non può ovviamente andare, stante la nota distinzione tra opinabilità e opportunità dell’azione amministrativa, ragion per cui il Giudice – una volta scontata l’opinabilità della valutazione – non può sostituirsi all’Amministrazione, essendogli consentita la sola verifica di ragionevolezza, coerenza e attendibilità delle scelte compiute dalla stessa (e non anche quella di opportunità), in ossequio al canone di separazione dei poteri cristallizzato nell’art. 34, comma 2, Cod. Proc. Amm.

Quanto alle censure mosse da parte ricorrente sugli “ulteriori costi non quantificati” (“costi connessi all’utilizzo di software specialistici per l’erogazione del servizio come dichiarato dal RTI” e “costi per la formazione del personale”), corre l’obbligo di osservare che la doglianza è inammissibile in quanto diretta a sollecitare uno scrutinio giudiziale sulla congruità di singole analitiche voci dell’offerta economica, e ciò in assenza di parametri medi di mercato al lume dei quali poter valutare l’eventuale impatto di tali voci sull’offerta globale. …

Conclusioni: il ricorso è respinto.