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1 – … [VVV] Società Cooperativa Sociale … espone:
– di aver partecipato alla procedura di “gara di rilevanza comunitaria finalizzata all’affidamento del servizio di raccolta differenziata, trasporto dei rifiuti solidi urbani e assimilabili […]” […] indetta […] con determina […] del 13.12.2022;
– che espletata tale gara – da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, ai sensi dell’art. 95, del D. Lgs. n. 50/2016 e s.m.i. – con nota prot. … del 07.04.2023 il RUP ha comunicato ai partecipanti che, con determinazione n… del 06.04.2023, i servizi oggetto di appalto sono stati aggiudicati alla ditta [CCC] s.p.a. (prima classificata con punteggio 99,355), per un importo di € 701.503,84, inclusi € 4.150,00 per oneri sicurezza non soggetti a ribasso, ed oltre IVA.
1.1 – Avverso la determina di aggiudicazione, la ricorrente (qualificatasi seconda con punti 90,217) formula le censure di seguito sintetizzate:
a) ILLEGITTIMA ATTRIBUZIONE DEL PUNTEGGIO ASSEGNATO ALLA [CCC] S.P.A., CON PARTICOLARE RIFERIMENTO AI CRITERI QUALITATIVI OFFERTA TECNICA 1.3, 1.4, 1.5, 1.7 DEL DISCIPLINARE DI GARA – VIOLAZIONE DEL DISCIPLINARE, DELL’ART. 95 DEL D.LGS. N. 50/2016 E DEI PRINCIPI DI PAR CONDICIO – ILLOGICITA’ – ECCESSO DI POTERE – ERRORE E DIFETTO DI MOTIVAZIONE – VIZIO DEL PROCEDIMENTO – INGIUSTIZIA MANIFESTA: la [CCC] s.p.a non ha formulato proposte migliorative in relazione ai criteri qualitativi 1.3, 1.4, 1.5 e 1.7 dell’offerta tecnica, vedendosi comunque attribuiti punteggi aggiuntivi, in realtà, dunque, non spettanti per tali voci. Se la commissione avesse considerato assenti le migliorie, la [CCC] s.p.a. avrebbe totalizzato 27,204 punti per tutti i criteri qualitativi (QL), nonché 10 punti per i criteri quantitativi, per un totale di 37,204 punti, ovvero punti 47,928 dopo la riparametrazione, senza così superare la soglia di sbarramento dei 49 punti e rimanendo esclusa dal prosieguo della gara;
b) ILLOGICA E ILLEGITTIMA ATTRIBUZIONE DEL PUNTEGGIO ASSEGNATO ALLA [CCC] S.P.A. IN RELAZIONE AI CRITERI QUALITATIVI (OFFERTA TECNICA) 1.1, 1.2, 1.6, 2.1 E 3.1 DEL DISCIPLINARE DI GARA – VIOLAZIONE DEL DISCIPLINARE, DELL’ART. 95 DEL D.LGS. N. 50/2016 E DEI PRINCIPI DI PAR CONDICIO – ECCESSO DI POTERE – VIZIO DEL PROCEDIMENTO – INGIUSTIZIA MANIFESTA: le prestazioni migliorative della [CCC] s.p.a. si sostanzierebbero in un impiego aggiuntivo di manodopera, con aggiramento delle disposizioni a tutela dei lavoratori e violazione dei costi contrattuali per il personale. La ricorrente ha proposto migliorie più specifiche che avrebbero meritato un punteggio di gran lunga superiore rispetto a quello totalizzato dalla [CCC] s.p.a.
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5 – La domanda va respinta.
5.1 – Quanto alla prima censura, va premesso che
“Come noto, per costante giurisprudenza amministrativa (ex pluribus, Cons. Stato, Sez. V 28 dicembre 2022 n. 11465) l’attribuzione dei punteggi è espressione della discrezionalità tecnica della commissione sindacabile entro i consueti limiti della irragionevolezza, erroneità manifesta e illogicità, che qui non risultano in concreto travalicati.
Trattandosi di doglianze concernenti la valutazione delle offerte tecniche, il Collegio ritiene preliminarmente di dover richiamare i principi che la giurisprudenza ha affermato in materia, con particolare riferimento ai limiti che il giudice amministrativo incontra nella relativa verifica di legittimità.
Tali principi (da ultimo, compendiati in Cons. Stato, Sez. IV, 1 marzo 2022, n. 1445; Sez. IV, n. 359 del 2021) possono così riassumersi:
a) il sindacato del giudice amministrativo sull’esercizio dell’attività valutativa da parte della Commissione giudicatrice di gara non può sostituirsi a quello della pubblica amministrazione, in quanto la valutazione delle offerte rientra nell’ampia discrezionalità tecnica riconosciuta alla Commissione (cfr, ex multis, Cons. Stato, III, 2 settembre 2019, n. 6058)
b) le censure che attingono il merito di tale valutazione (opinabile) sono inammissibili, perché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato sostitutivo, fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica (cfr. Cons. Stato, V, 8-1-2019, n. 173; III, 21-11-2018, n. 6572);
c) per sconfessare il giudizio della Commissione giudicatrice non è sufficiente evidenziarne la mera non condivisibilità, dovendosi piuttosto dimostrare la palese inattendibilità e l’evidente insostenibilità del giudizio tecnico compiuto (Cons. Stato, III, 9-6-2020, n. 3694)” – da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 20/4/2023 n. 4019.
5.1.1 – Venendo al caso di specie, si osserva che le censure ricorsuali formulate con riferimento ai punteggi attribuiti per i criteri 1.3, 1.4, 1.5, 1.7 – nella misura in cui negano in radice che proposte migliorative siano state in concreto formulate – appaiono al Tribunale oltremodo generiche e comunque meramente assertive. L’offerta tecnica della [CCC] s.p.a. […] elenca, infatti, una serie di migliorie, che la controinteressata ha riportato anche nei propri scritti difensivi: sarebbe stato onere della ricorrente contestare in modo specifico la stessa riconducibilità delle proposte al concetto di “migliorie” rispetto al progetto a base di gara.
In mancanza, la censura della [VVV] si traduce in una critica all’esercizio in concreto della discrezionalità tecnica, tuttavia non sindacabile – come visto – dal giudice amministrativo, per i noti principi in materia di separazione tra ambito riservato al potere giurisdizionale e ambito riservato alla funzione amministrativa.
5.1.2 – Per le medesime ragioni, neppure può fondatamente la ricorrente sollecitare un raffronto tra le migliorie che essa ha proposto e quelle della controinteressata, essendo anche tale giudizio riservato agli organi tecnici operanti presso la Stazione appaltante.
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5.2.2 – Neppure coglie nel segno la censura incentrata sulla violazione delle norme (specie salariali) a tutela dei lavoratori che deriverebbe dall’esecuzione di taluni servizi offerti, espletabili solo attraverso l’impiego suppletivo di operai, di talché l’offerta di [CCC] s.p.a. non sarebbe economicamente sostenibile […].
In argomento è dirimente osservare che, all’esito della proposta di aggiudicazione in favore della prima classificata [CCC] s.p.a., “il Rup ha avviato, nei confronti della ditta [CCC] spa, la verifica prevista dal combinato disposto degli art. 95, c. 10 e art. 97, c. 5, lett. d) del D.Lgs. 50/2016 e ss.mm.ii. (verifica specifica per il solo costo della manodopera)”, acquisendo le giustificazioni della concorrente. Tanto si evince dalla lettura del verbale di gara n. 4 dell’8 marzo 2023, in atti, in cui il rup (supportato dalla Commissione) dà conto del ribasso offerto dalla [CCC], della sua incidenza quasi esclusivamente sulla voce manodopera e delle ragioni per le quali l’offerta “non risulti nel suo complesso affidabile”. Acquisite ulteriori deduzioni della [CCC] s.p.a., nella seduta riservata del 22/3/2023 la S.A. ha concluso nel senso che l’offerta de qua “sia CONGRUA E SOSTENIBILE. L’impresa, infatti, nelle proprie giustifiche ha ulteriormente ribadito di aver tenuto conto di tutti i servizi da svolgere a seguito di aggiudicazione del seguente appalto, nonché dei minimi salariali retribuiti, previsti dalla legge o dalle fonti da esse autorizzate, ai sensi dell’art. 97 comma 5 lett. d) del d.lgs. 50/2016, e la piena disponibilità ad assorbire le nr. 5 unità lavorative attualmente presenti sul cantiere, fatta eccezione per il solo coordinatore Liv.7 B.” – cfr. verbale n. 5 in atti.
Il rup, come visto, ha rilevato una possibile anomalia dell’offerta, ma la ha poi superata all’esito del subprocedimento di cui all’art. 97 d.lgs. 50/2016.
Tanto ricostruito in fatto,
“vanno preliminarmente richiamati i principi costantemente affermati dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in materia di valutazione di congruità dell’offerta anomala, bene riepilogati, da ultimo, da Cons. Stato, III, 14 maggio 2021 n. 3917, e dai quali il Collegio non ritiene di doversi discostare, secondo cui:
– la valutazione in parola consiste in un procedimento il cui esito è rimesso alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci, dal momento che l’obiettivo dell’indagine è l’accertamento dell’affidabilità dell’offerta nel suo complesso e non già delle singole voci che la compongono (Cons. Stato, Ad plen. n. 36 del 2012; V, 14 giugno 2013, n. 3314; 1° ottobre 2010, n. 7262; 11 marzo 2010, n. 1414; IV, 22 marzo 2013, n. 1633; III, 14 febbraio 2012, n. 710);
– ciò che interessa al fine dello svolgimento del giudizio successivo alla valutazione dell’anomalia dell’offerta è rappresentato dall’accertamento della serietà dell’offerta desumibile dalle giustificazioni fornite dalla concorrente;
– la valutazione sulla congruità dell’offerta resa dalla stazione appaltante, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, è sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o irragionevolezza, erroneità fattuale o difetto di istruttoria, che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta (Cons. Stato, Ad. plen. n. 36 del 2012; V, 17 gennaio 2014, n. 162; 26 settembre 2013, n. 4761; 18 agosto 2010, n. 5848; 23 novembre 2010, n. 8148; 22 febbraio 2011, n. 1090);
– il giudice amministrativo non può operare autonomamente una verifica delle singole voci dell’offerta sovrapponendo così la sua idea tecnica al giudizio – non erroneo né illogico – formulato dall’organo amministrativo cui la legge attribuisce la tutela dell’interesse pubblico nell’apprezzamento del caso concreto, poiché, così facendo, invaderebbe una sfera propria della pubblica amministrazione (Cons. Stato, IV, 27 giugno 2011, n. 3862; V, 28 ottobre 2010, n. 7631; 17 gennaio 2014, n. 162)” – Consiglio di Stato, sez. V, sent. 24/10/22 n. 9047.
L’intera prospettazione della ricorrente si pone in termini contrastanti con tali canoni giurisprudenziali, essendo carente di elementi da cui inferire l’illogicità della valutazione compiuta sulla congruità dell’offerta.
Ed invero, pur avendo a disposizione tutti i verbali di gara, la ricorrente non ha evidenziato né carenze istruttorie per le quali il giudizio dell’Amministrazione andrebbe eventualmente ripetuto, né carenze motivazionali che rendano oscuro l’iter logico che ha portato la S.A. a superare le criticità inizialmente riscontrate.
Rammenta il Tribunale che
“è imputabile allo stesso [soggetto ricorrente n.d.r.] l’onere di dimostrare, quantomeno fino al raggiungimento della soglia probatoria dell’ “elemento di prova”, coerentemente con il metodo probatorio di tipo acquisitivo che vige nel processo amministrativo, l’illogicità del giudizio di congruità dell’offerta economica della parte controinteressata: ciò sulla base di elementi univoci e concreti, e non di mere asserzioni non sufficientemente corroborate sul piano probatorio.
Né potrebbe opporsi, in via generale ed astratta, la “distanza” del ricorrente dalle relative fonti di prova, tenuto conto che la sua qualità di operatore del settore e concorrente nella medesima gara cui inerisce la controversia, ai cui atti ha avuto (sebbene ope iudicis) accesso, lo mette in condizioni di prospettare al giudice una ricostruzione alternativa, purché non meramente assertiva, della struttura dei costi da sostenere ai fini dell’esecuzione della commessa (tanto più in quanto tenuto ad offrire, ove richiesto, simmetriche giustificazioni con riferimento alle voci di costo rilevanti). [.. omissis ..] Invero, come si è già detto, secondo il principio generale di presunzione della legittimità degli atti amministrativi, ovvero nella specie della valutazione di congruità dell’offerta del concorrente aggiudicatario, compete alla parte ricorrente fornire, almeno nella misura necessaria a stimolare l’eventuale esercizio del potere integrativo del giudicante, gli elementi di prova atti ad inficiarla: ove tale onere non venga assolto dalla parte ricorrente, questa non può fare leva su un ipotetico onere della parte controinteressata di dimostrare la correttezza degli elementi di calcolo della propria offerta, configurandosi esso come “reazione” processuale all’iniziativa probatoria della parte ricorrente, che nella specie non risulta, per quanto detto, efficacemente esperita” – Consiglio di Stato, sez. III, sent. 23/12/22 n. 11276.
5.3 – Per le suesposte ragioni, il ricorso va respinto.
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P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
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