Pubblicato il 01/02/2024

N. 01992/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00891/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 891 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia anche presso il suo studio in Roma, via Antornio Bertoloni 26/B;

contro

Anac – Autorita’ Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

– del provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 4 gennaio 2022, con cui è stata disposta nei confronti della ricorrente -OMISSIS- l’annotazione non interdittiva nel casellario degli operatori economici dei contratti relativi a lavori, servizi e forniture, avente il seguente contenuto: “-OMISSIS-, con nota acquisita in data 18.08.2021 al protocollo disposto l’estromissione della società -OMISSIS- (CF -OMISSIS- ) dal contratto stipulato a favore del R.T.I. (costituito dalla società -OMISSIS- – mandataria e dalla società -OMISSIS- – di affidamento pulizia, sanificazione, disinfezione, derattizzazione, disinfestazione e deodorizzazione presso le sedi dei -OMISSIS- – Servizio di pulizia ordinaria presso uffici ed edifici comunali – presenza a carico della -OMISSIS- di un procedimento penale imputabile al Presidente del C.d.A. di allora. La presente annotazione è iscritta nell’Area B del Casellario Informatico ai sensi dell’art. 213, co. 10, del d.lgs. n. 50/2016 e ai sensi dell’art. 8 del Regolamento per la gestione del Casellario Informatico dei Contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di cui alla Delibera n. 721 del 29 luglio 2020 (ex delibera n. 861 del 2.10.2019), e non comporta l’automatica esclusione dalla partecipazione alle gare pubbliche, ma consente alle stazioni appaltanti l’esercizio del discrezionale apprezzamento circa l’affidabilità del contraente ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c), c-bis), c-ter), c-quater) d.lgs. 50/2016, anche in conformità a quanto statuito dalla Corte di Giustizia con sentenza 19 giugno 2019, n. C 41/18” ;

– di ogni altro atto e provvedimento, comprese deliberazioni interne o verbali di organi e commissioni di ANAC, comunque presupposto, correlato, consequenziale o connesso, ancorché non conosciuto ed in particolare della comunicazione di avvio del procedimento prot. n. -OMISSIS- del 17/11/2021;

– ove occorra, della nota con cui la -OMISSIS- ha segnalato ad ANAC l’estromissione della ricorrente dall’esecuzione del contratto ai fini dell’annotazione nel Casellario Informatico;

– di ogni altro atto relativo al procedimento per l’iscrizione nel casellario.

 

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Anac – Autorita’ Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2024 la dott.ssa Caterina Lauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO e DIRITTO

1. L’Anac, con il provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 4 gennaio 2022, ha disposto nei confronti dell’odierna ricorrente – -OMISSIS- – l’annotazione non interdittiva nel casellario degli operatori economici dei contratti relativi a lavori, servizi e forniture, avente il seguente contenuto: “-OMISSIS-, con nota acquisita in data 18.08.2021 al protocollo disposto l’estromissione della società -OMISSIS- (CF -OMISSIS- ) dal contratto stipulato a favore del R.T.I. (costituito dalla società -OMISSIS- – mandataria e dalla società -OMISSIS- – di affidamento pulizia, sanificazione, disinfezione, derattizzazione, disinfestazione e deodorizzazione presso le sedi dei -OMISSIS- – Servizio di pulizia ordinaria presso uffici ed edifici comunali – presenza a carico della -OMISSIS- di un procedimento penale imputabile al Presidente del C.d.A. di allora. La presente annotazione è iscritta nell’Area B del Casellario Informatico ai sensi dell’art. 213, co. 10, del d.lgs. n. 50/2016 e ai sensi dell’art. 8 del Regolamento per la gestione del Casellario Informatico dei Contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di cui alla Delibera n. 721 del 29 luglio 2020 (ex delibera n. 861 del 2.10.2019), e non comporta l’automatica esclusione dalla partecipazione alle gare pubbliche, ma consente alle stazioni appaltanti l’esercizio del discrezionale apprezzamento circa l’affidabilità del contraente ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c), c-bis), c-ter), c-quater) d.lgs. 50/2016, anche in conformità a quanto statuito dalla Corte di Giustizia con sentenza 19 giugno 2019, n. C 41/18”.

2. La ricorrente ha premesso, in fatto, di essersi aggiudicata nel 2018 – quale mandante in RTI con altro operatore- la gara indetta dalla -OMISSIS- per l’affidamento del servizio di pulizia, sanificazione, disinfezione, derattizzazione, disinfestazione e deodorizzazione nelle sedi della -OMISSIS- – di seguito anche -OMISSIS- Nelle more dell’esecuzione del contratto e, precisamente, nell’aprile 2020 il Sig. -OMISSIS- –all’epoca suo legale rappresentante – è stato destinatario di un’ordinanza applicativa della misura cautelare della custodia in carcere nell’ambito di un’indagine in cui risultava imputato per i reati di cui agli artt. 110, 81 cpv. e 321 c.p., commessi nell’interesse di altra società. La ricorrente ha riferito di aver dato ella stessa comunicazione alla -OMISSIS- del suddetto accadimento, unitamente alle misure di self cleaning poste in essere. La -OMISSIS- dapprima ha chiesto chiarimenti, successivamente, in data 16 giugno 2020, ha avviato il procedimento volto all’ “accertamento della perdita del requisito di cui all’art. 80, co. 5, lett. c) del D.lgs. 50/2016”, conclusosi con l’“estromissione” della -OMISSIS- per perdita del requisito, ferma restando la “possibilità di proseguire l’appalto con la mandataria”; il provvedimento è stato segnalato all’ANAC il 16 agosto 2021. Solo in data 17 novembre 2021 l’ANAC ha avviato il procedimento, conclusosi con l’iscrizione della notizia nel Casellario, quale notizia utile, ai sensi dell’art. 213, co. 10, d.l.gs. n. 50/16.

3. Avverso il suddetto provvedimento la ricorrente ha proposto ricorso, affidandolo ai seguenti motivi di illegittimità:

3.1. Violazione dell’art. 213, comma 10, del D.lgs. n. 50/2016. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere sotto diversi profili. Difetto dei presupposti. Manifesta ingiustizia. Violazione dei principi di efficacia, tempestività e buon andamento; l’ANAC ha l’onere di inserire nel proprio casellario esclusivamente notizie conferenti rispetto alla finalità della tenuta del Casellario e pertanto deve verificare in concreto l’utilità della segnalazione, tutte circostanze venute a mancare nel caso di specie in cui non si è tenuto conto di quanto rilevato dalla ricorrente nelle proprie note difensive in relazione all’adozione di misure di self cleaning, alla mancanza di un accertamento definitivo in sede penale delle condotte in contestazione, alla decorrenza di oltre un anno dall’estromissione del Sig. -OMISSIS- dalle cariche in precedenza ricoperte e dalla sua dismissione delle quote societarie. Neppure è stato valutato che il procedimento penale in corso riguardava altra società e non la -OMISSIS- In questo senso l’annotazione non risulta né utile né proporzionata.

3.2. Violazione dell’art. 3 della L. 241/1990. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere sotto diversi profili. Carenza e/o difetto di motivazione. Manifesta ingiustizia. Difetto dei presupposti. Violazione dei principi di efficacia, tempestività e buon andamento; l’ANAC si è limitata a descrivere i fatti rappresentati dalla Stazione appaltante per giustificare l’utilità dell’annotazione, senza “motivare in concreto” sul caso specifico.

3.3. Violazione dell’art. 213, comma 10, del d.lgs. n. 50/2016. Violazione degli artt. 11 e 12 del Regolamento per la gestione del casellario Informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, ai sensi dell’art. 213, comma 10, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza. Violazione dei principi di efficacia, tempestività e buon andamento. Ingiustizia Manifesta. Difetto dei presupposti; l’inutilità della notizia si evincerebbe anche dalla tardività con cui al -OMISSIS- l’ha trasmessa all’ANAC, ben oltre il termine di trenta giorni previsto dall’art. 11 del Regolamento ANAC per la gestione del Casellario Informatico; risulta parimenti violato il termine di novanta giorni per l’avvio del procedimento, come previsto dall’art. 12 del Regolamento ANAC per la gestione del Casellario Informatico (spirato il 15 novembre con avvio datato 16 novembre comunicato il 17 novembre 2021).

3.4. Violazione dell’art. 213, comma 10, del d.lgs. n. 50/2016. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere sotto diversi profili. Difetto dei presupposti. Contraddittorietà. Illogicità. Ingiustizia Manifesta. Violazione dei principi di efficacia, tempestività e buon andamento; il provvedimento di annotazione è illegittimo in quanto contraddittorio rispetto ad un precedente provvedimento emesso in relazione alla medesima vicenda in cui l’ANAC aveva disposto l’archiviazione della segnalazione pervenuta dalla città di -OMISSIS- di revoca dell’aggiudicazione a causa degli stessi fatti che avevano condotto all’estromissione adottata dall’odierna -OMISSIS-

3.5. Violazione dell’art. 213, comma 10, del d.lgs. n. 50/2016. Violazione dell’art. 17 del Regolamento per la gestione del casellario Informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, ai sensi dell’art. 213, comma 10, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere sotto diversi profili. Difetto dei presupposti. Ingiustizia Manifesta. Violazione dei principi di efficacia, tempestività e buon andamento; l’Autorità non ha minimamente tenuto conto delle osservazioni presentate dall’odierna ricorrente in sede di contraddittorio né tali circostanze appaiono riportate in alcuno dei passaggi del provvedimento.

4. L’Autorità si è costituita e ha depositato memorie in data 27 dicembre 2023, sostenendo la correttezza del suo operato e chiedendo il rigetto del ricorso. In particolare, ha osservato che la decisione di estromettere la ricorrente dall’affidamento del servizio era stata oggetto di una scrupolosa analisi, ricavabile dalla motivazione del provvedimento della -OMISSIS-, che l’autorità non avrebbe potuto rivalutare, di qui la conferenza e la rilevanza della notizia. Ha controdedotto che il termine per la segnalazione da parte della -OMISSIS-, per costante giurisprudenza anche della sezione, ha natura acceleratoria e non perentoria. Non si ravviserebbe, poi, la denunciata contraddittorietà rispetto ad un precedente provvedimento ANAC nell’ambito della stessa vicenda penale in quanto emesso con riferimento ad un’altra segnalazione e tenuto conto dell’esito del contenzioso – negativo per la ricorrente – riguardante la revoca dell’aggiudicazione da parte della Città di -OMISSIS-. Infine, la mancata enunciazione delle ragioni della ricorrente sarebbe il frutto di un errore materiale, posto che nella comunicazione di avvio del procedimento, le stesse erano compiutamente riportate.

5. La ricorrente, in data 12 gennaio 2024, ha depositato le memorie di replica e, in data 23 gennaio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è infondato per le ragioni di seguito esposte.

7. Va premesso che, ai sensi dell’art. 213, co. 10, d.lgs. n. 50/2016, l’ANAC «gestisce il Casellario Informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, istituito presso l’Osservatorio, contenente tutte le notizie, le informazioni e i dati relativi agli operatori economici con riferimento alle iscrizioni previste dall’articolo 80» e stabilisce «le ulteriori informazioni che devono essere presenti nel casellario ritenute utili ai fini della tenuta dello stesso, della verifica dei gravi illeciti professionali di cui all’articolo 80, comma 5, lettera c) dell’attribuzione del rating di impresa di cui all’articolo 83, comma 10, o del conseguimento dell’attestazione di qualificazione di cui all’articolo 84».

A sua volta, l’art. 8, co. 2, del “Regolamento per la gestione del Casellario Informatico” adottato dall’Autorità ha poi specificato che la sezione B del casellario contiene, tra l’altro, a) “le notizie, le informazioni e i dati concernenti i provvedimenti di esclusione dalla partecipazione alle procedure d’appalto o di concessione e di revoca dell’aggiudicazione per la presenza di uno dei motivi di esclusione di cui all’art.80 del codice, che consolidano il grave illecito professionale posto in essere nello svolgimento della procedura di gara od altre situazioni idonee a porre in dubbio l’integrità o affidabilità dell’operatore economico”.

7.1. In tale contesto normativo è stato precisato che l’obbligo di motivazione in ordine all’utilità della notizia può ritenersi alleggerito nelle ipotesi in cui vengono in considerazione «fatti rilevanti quali illeciti professionali gravi, poiché rispetto ad essi il legislatore ha già effettuato a monte una valutazione in termini di “utilità” della annotazione» (cfr. ancora Tar Lazio, sez. I, n. 4107/2021 e più di recente Tar Lazio, sez. I-quater, 13 maggio 2022, n. 6032).

7.2. Ciò posto, va rimarcato che oggetto del presente giudizio è la legittimità del provvedimento di iscrizione nel casellario dei contratti pubblici adottato dall’Anac e, soltanto indirettamente, il provvedimento di estromissione della ricorrente, adottato dalla -OMISSIS- Va da sé che, il perimetro del presente giudizio si debba limitare ad una valutazione di “utilità” e non già di “fondatezza” della notizia, non essendo consentito all’Anac entrare nel merito dell’illecito professionale segnalato dalla -OMISSIS- Anche di recente, infatti, la giurisprudenza amministrativa ha ribadito che “l’iscrizione costituisce atto dovuto di pubblicità notizia, col solo limite dell’insussistenza del fatto oggetto di iscrizione” (Tar Lazio, sez. I quater, 29 dicembre 2023, n. 1991, Cons. Stato, Sez. V, 1 settembre 2023, n. 8131).

7.3. Ebbene nella specie, come detto, l’annotazione riguarda per l’appunto un provvedimento adottato ex art. 80, co. 5, lett. c), d.lgs. n. 50 del 2016, rispetto a cui l’Anac ha ritenuto che l’informativa possa essere utile (in linea anche con le suddette previsioni regolamentari), con valutazione in sé non irragionevolmente né illegittimamente espressa. Va considerato appunto che la vicenda ha comportato la perdita dei requisiti da parte della ricorrente, in ragione della sottoposizione del legale rappresentante della stessa ad un procedimento penale, con applicazione della misura cautelare della custodia cautelare in carcere, che ben può costituire notizia utile, da annotare nel casellario ai fini del complessivo – e comunque rimesso all’apprezzamento di ciascuna stazione appaltante – giudizio di affidabilità sull’operatore economico.

Tali considerazioni inducono a confermare la legittimità del provvedimento a fronte delle doglianze formulate dalla ricorrente, con il primo, il secondo e il quinto motivo di ricorso, da esaminarsi congiuntamente per ragioni di coerenza espositiva. Trattasi di doglianze che, infatti, denunciano la pretesa inutilità ed inconferenza della notizia, proponendo di fatto una rivalutazione della vicenda che ha condotto all’adozione del provvedimento segnalato, circostanza che, come già sopra chiarito, non può ammettersi. In altri termini, non può ritenersi che lo scrutinio circa l’utilità e la conferenza della notizia rimesso all’Anac investa la valutazione della legittimità del provvedimento oggetto di segnalazione, dovendo, piuttosto valutarsi che la notizia sia in concreto utile alle stazioni appaltanti ai fini di un complessivo giudizio sulla affidabilità dell’operatore economico.

Del resto, una diversa tesi, volta a sostenere l’obbligo dell’Anac di rivalutare autonomamente i presupposti della determinazione già assunta dalla stazione appaltante, risulterebbe inutilmente gravosa e inefficiente, atteso che il provvedimento adottato ha prodotto i suoi effetti, e due distinte amministrazioni non possono esercitare identiche funzioni, con duplicazione di sforzi e di risorse. In proposito va sottolineato, quanto all’efficacia dell’annotazione, che nelle future gare la valutazione della ricaduta dei fatti annotati sulla posizione dei partecipanti è rimessa alle stazioni appaltanti procedenti.

7.4. Per altro verso le osservazioni pervenute dalla ricorrente e riproposte con il presente gravame non consentono di scalfire il giudizio di utilità e conferenza della notizia, trattandosi, come in precedenza già rimarcato, di un’ipotesi di grave illecito professionale, ai sensi dell’art. 80, co. 2, lett. c) per cui la valutazione di utilità della notizia è già stata eseguita a monte dal legislatore.

7.5. Considerato, pertanto, che né l’Anac, né questo Tribunale può sindacare la legittimità, e quindi la sussistenza dei presupposti del provvedimento adottato dalla stazione appaltante, deriva che l’atto gravato non può censurarsi per il fatto che non tiene conto delle osservazioni che riguardano la valutazione di o meno della sussistenza dell’illecito professionale già largamente compiuta dalla -OMISSIS- nel provvedimento oggetto di segnalazione.

8. Il secondo motivo va respinto considerato che il termine previsto dall’art. 11 del Regolamento sulla tenuta del casellario, per la segnalazione all’ANAC da parte delle stazioni appaltanti, non può ritenersi perentorio e la giurisprudenza richiamata dalla ricorrente, che si riferisce ai termini nei procedimenti sanzionatori, non può trovare applicazione nel caso di specie, in ragione della natura non sanzionatoria dell’annotazione c.d. “non interdittiva” (cfr., al riguardo, Tar Lazio, sez. I quater, 19 luglio 21 n. 8590/21).

Già in precedenza, questo Tribunale ha avuto modo di esaminare la questione concludendo che il breve termine di cui al richiamato art. 11 (ai sensi del quale «le s.a. e gli altri soggetti detentori di informazioni concernenti l’esclusione dalle gare ovvero fatti emersi nel corso di esecuzione del contratto devono inviare all’Autorità tali informazioni nel termine di 30giorni decorrenti dalla conoscenza o dall’accertamento delle stesse») ha natura acceleratoria e ordinatoria (cfr. Tar Lazio, sez. I-quater, 17 luglio 2023, n.12061, 5 ottobre 2022 n. 12637 e 9 marzo 2023, n. 3945, nonché Tar Lazio, I, 19 luglio 2021, n. 8590).

A tale conclusione si è giunti in considerazione della natura del provvedimento (e del procedimento) ex art. 213, co. 10, d.lgs. n. 50/2016, non avente carattere sanzionatorio (cfr. Tar Lazio, sez. I-quater, n. 12061/2023). Del resto, lo stesso dato letterale della norma rende evidente che il suddetto termine è stato previsto al solo fine di individuare il momento da cui la condotta delle stazioni appaltanti diventa sanzionabile ai sensi dell’art. 213, co. 13, d.lgs. n. 50/2016 (cfr. Tar Lazio, sez. I-quater, nn. 12637/2022, 12061/2023, e 14946/2023).

Di qui l’infondatezza delle censure spiegate nel terzo motivo di ricorso.

8.1. Per quanto attiene all’ulteriore deduzione con cui si denuncia la violazione del termine per l’avvio del procedimento, questo Tribunale ha già avuto modo di chiarire che, ferma restando la perentorietà del termine per la conclusione del procedimento previsto dall’art. 17 del Regolamento sulla tenuta del Casellario (violazione non dedotta nel caso di specie), i restanti termini non hanno natura perentoria, con la conseguenza che la loro violazione non comporta l’illegittimità del provvedimento (cfr. Tar Lazio, sez. I quater, 17 luglio 2023, n. 12061).

9. Quanto alla denunciata contraddittorietà del provvedimento impugnato con altra decisione dell’autorità che ha ritenuto di archiviare la segnalazione pervenuta da altra stazione appaltante per i medesimi fatti contestati al Sig. -OMISSIS-, tale circostanza non conduce ad un giudizio di illegittimità del provvedimento.

In proposito va richiamato l’orientamento espresso, anche di recente, dalla giurisprudenza amministrativa che ha chiarito “La contraddittorietà fra gli atti del procedimento, figura sintomatica dell’eccesso di potere, può rinvenirsi soltanto nel caso in cui sussista tra più atti successivi un contrasto inconciliabile tale da far sorgere dubbi su quale sia l’effettiva volontà dell’amministrazione, non sussistendo nel caso in cui si tratti di provvedimenti che, pur riguardanti lo stesso oggetto, siano adottati a conclusione di procedimenti indipendenti.” (Consiglio di Stato, sez. IV, 25 ottobre 2022, n. 9078/22, sez. V, 5 settembre 2011 n. 4982/2011).

Nel caso che viene il rilievo il provvedimento di annotazione oggetto del presente contenzioso è stato emesso a conclusione di un procedimento del tutto diverso da quello relativo alla segnalazione della Città di -OMISSIS- che ha dato luogo al provvedimento n. -OMISSIS-. Deriva che la circostanza che quest’ultima segnalazione sia archiviata non contrasta e non si pone in reale contraddizione con la determinazione di disporre l’annotazione della diversa notizia segnalata dalla -OMISSIS-.

10. Dalle considerazioni che precedono deriva il rigetto del ricorso.

11. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese processuali nei confronti dell’amministrazione resistente nella misura di € 1.500,00, oltre spese generali, i.v.a. e c.p.a. come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti del giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2024 con l’intervento dei magistrati:

 

 

Concetta Anastasi, Presidente

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

Caterina Lauro, Referendario, Estensore

 

 

 

 

     
     
L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE
Caterina Lauro   Concetta Anastasi
     
     
     
     
     

IL SEGRETARIO