TAR Liguria, I, s. 72 del 31.1.2024

Pubblicato il 31/01/2024

N. 00072/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00426/2023 REG.RIC.

N. 00568/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 426 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Consorzio Sociale Omnia, in persona del legale rappresentante in carica, in relazione alla procedura CIG 9796971C37, rappresentato e difeso dagli avvocati Daniela Anselmi, Carlo Ponte, Raniero Raggi e Marco Fontana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Raniero Raggi in Genova, piazza G. Matteotti 2/4b;

contro

Comune di Santa Margherita Ligure, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Eugenio Bolia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Centrale Unica di Committenza Tra i Comuni di Recco e Santa Margherita Ligure, non costituito in giudizio;

nei confronti

Cristoforo Societa’ Cooperativa Sociale Onlus, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Chiara Clementi e Claudia Rigucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 568 del 2023, proposto da
Cristoforo Società Cooperativa Sociale Onlus, in persona del legale rappresentante in carica, in relazione alla procedura CIG 9796971C37, rappresentata e difesa dagli avvocati Chiara Clementi e Claudia Rigucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Santa Margherita Ligure, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Eugenio Bolia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Consorzio Sociale Omnia, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

A) quanto al giudizio RG. n. 426 del 2023 proposto dal Consorzio sociale Omnia:

1) per quanto riguarda il RICORSO INTRODUTTIVO:

– per l’annullamento della Determinazione del Dirigente Responsabile del Settore 2 – Servizi Finanziari – Servizi Integrati alla Persona del Comune di Santa Margherita Ligure 15/06/2023 n. 657, comunicata alla ricorrente il 19/6/2023, avente ad oggetto: “Procedura per l’affidamento del servizio di pulizia degli immobili del Comune di Santa Margherita Ligure – CIG: 9796971C37 – Determina di aggiudicazione” e di tutti gli atti a tale provvedimento preparatori presupposti, connessi e conseguenti, fra cui in particolare tutti gli atti della Commissione Giudicatrice e la Determinazione del R.U.P. Dott. Alessandra Ughetti 14//6/2023, concernente “Verbale di verifica delle giustificazioni dell’offerta anomala ex art. 97 del D.Lgs 50/2016 e S.M.I.”;

– e per la dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con la Cristoforo Società Cooperativa Sociale ONLUS;

2) per quanto riguarda i MOTIVI AGGIUNTI presentati da Consorzio Sociale Omnia il 15/9/2023:

– e per la dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con la Cristoforo Società Cooperativa Sociale ONLUS.

B) Quanto al ricorso n. 568 del 2023 presentato Cristoforo Società Cooperativa Sociale ONLUS, l’annullamento, previa sospensiva:

– della Determinazione Dirigenziale n. 798 del 19.07.2023 del Comune di Santa Margherita Ligure a firma della Dirigente Dott.ssa Rosalba Pilato, ritualmente notificata all’odierna ricorrente nella medesima data, con la quale è stato disposto l’annullamento in autotutela della Determina Dirigenziale n. 657 del 15.06.2023 avente ad oggetto: “Procedura per l’affidamento del servizio di pulizia degli immobili del Comune di Santa Margherita Ligure – CIG 9796971C37 – determina di aggiudicazione”;

– della comunicazione, protocollo n. 0037150/2023 del 19.07.2023, titolata “Richiesta di annullamento in autotutela della D.D. n. 657/2023 di affidamento del servizio di pulizia degli immobili comunali alla Cristoforo Società Cooperativa ONLUS e rinnovazione della fase sub procedimentale di verifica dell’anomalia dell’offerta”, con la quale la RUP Dott.ssa Alessandra Ughetti chiedeva al Dirigente di attivarsi in autotutela;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, ancorché non conosciuto.

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 70, 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2024 il dott. Marcello Bolognesi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Il Comune di Santa Margherita Ligure ha indetto la gara per l’affidamento, per la durata di 3 anni, del servizio di pulizia degli immobili comunali da aggiudicare mediante il sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

2) La procedura è stata riservata alle cooperative sociali di tipo b.

3) Il Capitolato speciale:

– all’art. 1.3 ha indicato le prestazioni e i servizi oggetto d’appalto, previa “stima” del quantitativo complessivo di ore di manodopera di 12.188 ore annue (36.564 ore totali per i 3 anni di durata dell’appalto);

– all’art. 5.3 ha previsto la clausola sociale ai fini dell’assorbimento dei 9 operatori attuali “garantendo la continuità dei rapporti di lavoro alle stesse condizioni retributive e normative, compresa la salvaguardia dell’anzianità di servizio”.

4) All’esito delle operazioni di gara:

– Cristoforo società cooperativa onlus (d’ora in poi semplicemente: coop Cristoforo) è risultata prima graduata, offrendo un ribasso del 20,41% con un costo della manodopera di € 490.340,03;

– al secondo posto si è collocato il Consorzio sociale Omnia (d’ora in poi: Consorzio Omnia, gestore uscente del servizio) con un ribasso del 12 % ed un costo per manodopera di € 560.990,40.

5) La RUP dr.ssa Ughetti ha disposto la verifica di anomalia dell’offerta della coop Cristoforo ai sensi art. 97 del D.lgs. n. 50/2016.

L’operatore economico ha, quindi, presentato le proprie giustificazioni alla cui pagina 5 è stata inserita una tabella che riporta i dati relativi:

– alle “ore totali” di lavoro che saranno effettua nel triennio, da cui facilmente (mediante la semplice divisione per 3) si evince il numero di ore lavorative annuali proposte e, quindi, la diminuzione rispetto al monte ore “stimato” dal Capitolato speciale.

6) La quantità di ore lavorate inferiore a quanto “stimato” dalla lex specialis ha consentito alla coop Cristoforo di effettuare il ribasso vincente, pur garantendo (come si evince ancora una volta dalla citata tabella):

– lo svolgimento di tutte le prestazioni oggetto del servizio in ragione della particolare esperienza nel settore in quanto la controinteressata è una cooperativa attiva da decenni con consolidata esperienza e buona struttura amministrativa;

– la retribuzione minima prevista dal CCNL;

– l’assorbimento di tutti i 9 dipendenti attuali (in adempimento alla clausola sociale prevista);

– l’assunzione di un ulteriore lavoratore rispetto a quelli attualmente impiegati.

7) La Il RUP, con nota del 14.6.2023, ha ritenuto congrua l’offerta della coop Cristoforo e il Comune, con determina n. 657 del 15.6.2023, le ha aggiudicato l’appalto.

8) Il secondo classificato Consorzio Omnia, con il RICORSO Rg. n. 426/2023, ha impugnato la suddetta aggiudicazione.

9) In vista della camera di consiglio del 21.7.2023 si sono costituiti in giudizio sia il Comune che la coop Cristoforo.

10) Nel frattempo la RUP, con nota del 19.7.2023, ha chiesto al Comune di annullare in autotutela l’aggiudicazione disposta in favore della coop Cristoforo, affermando di essere stata indotta in errore nella valutazione di congruità dell’offerta perché la riduzione delle ore lavorative proposte dall’aggiudicataria (oltre che non indicata nell’offerta tecnica) non sarebbe stata “di immediata evidenza” nelle giustificazioni presentate in sede di verifica dell’anomalia.

11) Il Comune, condividendo tale richiesta, con determinazione 19.7.2023 n. 798 ha disposto l’“annullamento in autotutela della determina n. 657 del 15 giugno 2023 – rinnovo del sub procedimento di valutazione dell’anomalia dell’offerta”.

12) Alla camera di consiglio del 21.7.2023 il Consorzio Omnia ha preso atto del provvedimento di annullamento ed ha rinunciato all’istanza cautelare (e all’istanza istruttoria avendo il Comune esibito gli atti richiesti).

13) Il Consorzio Omnia ha presentato MOTIVI AGGIUNTI con cui ha dedotto il motivo 3 lamentando che l’aggiudicazione (sebbene medio tempore annullata) sarebbe illegittima perché l’offerta tecnica della coop Cristoforo non ha dichiarato espressamente la riduzione delle ore di lavoro rispetto alla stima effettuata dal Capitolato, con ciò inducendo in errore la stazione appaltante che, pertanto, avrebbe effettuato una valutazione distorta dell’offerta della coop Cristoforo.

14) Parallelamente la società Cristoforo, con RICORSO Rg. n. 568/2023, ha impugnato la citata determinazione n. 798/2023 di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione a suo favore.

15) All’udienza del 26.1.2024 le due cause sono state trattenute in decisione, previa discussione durante la quale il Comune ha precisato di non avere compiuto ulteriori atti procedimentali.

16) Preliminarmente il Collegio, ai sensi dell’art. 70 C.p.a., dispone la riunione dei due ricorsi Rg. n. 426/23 e Rg. n. 568/23 in ragione della loro connessione oggettiva e soggettiva.

17) Per questioni di logica processuale dev’essere prioritariamente deciso il ricorso Rg n. 568/2023 proposto dalla coop Cristoforo.

18) La ricorrente con UNICO MOTIVO ha dedotto la violazione degli artt. 7 e 21-octies L. n. 241/90 atteso che l’annullamento in autotutela dell’aggiudicazione, quale atto discrezionale, impone il previo avviso di avvio procedimentale, salvo che sussistano ragioni d’urgenza o che la PA dimostri in giudizio che il contenuto dispositivo dell’atto impugnato non avrebbe potuto essere diverso.

Il motivo è fondato.

18.1) In primo luogo non sussistono ragioni di urgenza che dispensino dall’obbligo comunicativo in questione perché:

– il provvedimento non ha fornito alcuna motivazione in tal senso;

– il servizio è tuttora effettuato in regime di proroga del contratto da parte del gestore uscente (il Consorzio Omnia);

– l’aggiudicazione annullata in autotutela era già stata sospesa con il decreto cautelare monocratico del Presidente di questo Tribunale, sicché era già inefficace, non sussistendo pertanto ragioni d’urgenza che potessero giustificare l’omesso avviso si avvio procedimentale.

18.2) In secondo luogo il provvedimento di annullamento in autotutela ha pacificamente natura discrezionale e, quindi, ai sensi dell’art. 21 octies L. n. 241/90, l’unica ipotesi di esenzione prevista dell’obbligo comunicativo in parola è che la PA dimostri in giudizio che il contenuto dispositivo dell’atto impugnato non avrebbe potuto essere diverso.

Il Comune, peraltro, non ha fornito tale dimostrazione, ritenendo invece sussistenti i presupposti per l’annullamento in autotutela di natura doverosa, atteso che la coop Cristoforo avrebbe dolosamente omesso di indicare nell’offerta tecnica la riduzione del monte orario rispetto a quello stimato dal Capitolato, con conseguente falsità di quanto dichiarato in offerta e conseguente “azzeramento della discrezionalità amministrativa” ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 2-bis e annullamento doveroso che, avente natura vincolata, in caso di mancata comunicazione dell’avvio procedimentale, sarebbe comunque efficace ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, L. n. 241/90.

Tale argomentazione è infondata giacché la ricorrente non ha presentato un’offerta falsa o mendace (oggetto delle previsioni dell’art. 21-nonies, comma 2-bis, L. n. 241/90) atteso che:

a) la stima delle ore di lavoro effettuata dal Capitolato costituisce notoriamente un parametro di riferimento e non una soglia inderogabile, sicché legittimamente la coop Cristoforo ha previsto la diminuzione di ore lavorate (cfr. Tar Liguria, Sez. I, 21.10.2021 n. 901);

b) la diminuzione delle ore di lavoro previste (oltre che oggetto di computo nell’offerta economica, non contestata), è stata indicata in un’apposita tabella riepilogativa inserita a pagina 5 delle giustificazioni sull’anomalia del 12.6.2023 ove sono indicate le “ore totali” riferite al triennio di efficacia del contratto, con indicazione esplicita e pienamente comprensibile del dato in questione.

Esclusa, pertanto, la falsità dei dati offerti, l’atto di annullamento in autotutela impugnato non è ascrivibile alle eccezionali ipotesi di annullamento d’ufficio “doveroso” (e, quindi, vincolato) ma rimane atto discrezionale che, come tale, avrebbe imposto la comunicazione di avvio procedimentale, la cui mancanza lo rende illegittimo.

19) Per tali ragioni il ricorso Rg n. 568/2023 è fondato, con conseguente annullamento del provvedimento gravato.

20) Dalla caducazione del provvedimento di annullamento dell’aggiudicazione, discende che quest’ultima ritorna efficace, con correlativa riespansione dell’interesse del Consorzio Omnia all’accoglimento del RICORSO e dei MOTIVI AGGIUNTI Rg n. 426/2023.

21) Con il PRIMO MOTIVO il Consorzio Omnia ha lamentato l’illegittimità dell’aggiudicazione alla coop Cristoforo perché ha proposto l’effettuazione del servizio con un numero di ore inferiore a quelle “stimate” dal Capitolato speciale.

Il motivo è infondato.

21.1) Come si è già affermato la stima delle ore di lavoro per l’esecuzione dell’appalto effettuata dalla lex specialis non costituisce un dato rigido e inderogabile, ma rappresenta il parametro di riferimento per la strutturazione della gara, non vietando la presentazione di offerte contenenti la proposta di effettuare un numero di ore inferiori, purché nel rispetto di tutte le prestazioni previste dalla normativa di gara e dei minimi salariali (cfr. Tar Liguria, Sez. I, 21.10.2021 n. 901).

Nel caso di specie, pertanto, l’offerta della coop Cristoforo, non ha violato alcuna previsione di quantità minima di ore di lavoro annue atteso che la lex specialis non ha previsto alcun limite minimo inderogabile in tal senso.

21.2) Inoltre la riduzione di ore lavorative proposte non è avvenuta a discapito della corretta esecuzione del servizio, atteso che l’offerta della coop Cristoforo:

– prevede lo svolgimento di tutte le prestazioni oggetto del servizio, in forza della particolare esperienza nel settore maturata in decenni di attività e dell’articolata struttura amministrativa della cooperativa;

– rispetta la clausola sociale in merito all’assorbimento di tutti i 9 dipendenti attuali, prevedendo anche l’assunzione un ulteriore lavoratore;

– rispetta la retribuzione minima prevista dal CCNL di categoria.

22) Con il SECONDO MOTIVO il Consorzio Omnia ha lamentato la violazione dell’art. 17.1 del disciplinare di gara (criteri di valutazione dell’offerta tecnica) e dell’art. 17.2 del medesimo disciplinare (metodo di attribuzione dei coefficienti per il calcolo del punteggio dell’offerta tecnica), il difetto di motivazione atteso che, dal verbale della Commissione di gara, non si comprenderebbero le ragioni di attribuzione dei punteggi alla coop Cristoforo, né il voto espresso da ciascun Commissario, né i criteri di attribuzione dei coefficienti di cui all’art. 17.2 del disciplinare e, infine, i punteggi sarebbero stati assegnati illogicamente.

Il motivo è infondato.

22.1) Il punto 17.1 del Disciplinare di gara ha previsto una griglia molto dettagliata relativa a seguenti 4 elementi di valutazione: “organizzazione del servizio e struttura organizzativa”, “potenzialità operative”, “percorsi formativi dedicati ai lavoratori svantaggiati”, “attività previste per sostenere i soggetti svantaggiati”.

Ogni elemento di valutazione, a sua volta, è corredato:

– dalla specificazione di dettaglio del suo contenuto;

– da “indicatori-criteri motivazionali” che dettagliano le caratteristiche dell’offerta che la Commissione dovrà valutare, con previsioni estremamente precise;

– il punteggio attribuibile a ciascun elemento;

– il metodo di attribuzione del punteggio che deve avvenire moltiplicando la media dei coefficienti per il punteggio previsto per ciascun elemento.

Il punto 17.2 del Disciplinare ha disposto l’individuazione dei coefficienti necessari per la formazione del punteggio aventi un valore ricompreso nell’intervallo dal minimo di zero (inadeguato) al massimo di 1 (eccellente), con previsione delle varie gamme intermedie.

22.2) La Commissione – come si evince dal punto 3 del relativo verbale – ha operato in coerenza con tali disposizioni, determinando i vari coefficienti ed applicandoli applicati a ciascun elemento, così determinando il relativo punteggio.

22.3) La griglia valutativa caratterizzata dalla previsione di criteri dettagliati, analitici ed articolati, rende – già di per sé – congruamente motivato il punteggio numerico attribuito, consentendo di comprendere l’iter logico seguito in concreto dalla Commissione nel valutare i singoli profili tecnici delle offerte sulla base dei criteri predisposti nella legge di gara (cfr. ex pluribus: Cons. Stato, sez. V, 22/9/2017, n. 4438; T.A.R. Lazio-Roma, sez. I, 2/2/2022, n. 1247).

Si rileva, comunque, che nel caso di specie la Commissione ha effettuato uno sforzo motivazionale ulteriore, aggiungendo alle valutazioni contenute nelle griglie suddette, per ogni offerta anche una motivazione discorsiva finale la quale non si limita ad un esercizio di stile, ma ha un autonomo contenuto descrittivo ed illustrativo delle ragioni della scelta.

22.4) In merito al giudizio espresso dalla Commissione di gara, la costante giurisprudenza ha precisato che, al di fuori della valutazione mediante confronto a coppie (non prevista nella presente procedura) “gli apprezzamenti dei commissari sono destinati a essere assorbiti nella decisione collegiale finale, costituente momento di sintesi della comparazione e composizione dei giudizi individuali” (Cons. Stato, A.P. n. 16/2022, § 32).

22.5) Infine la dedotta illogicità dell’attribuzione dei singoli punteggi è inammissibile sia per genericità, sia perché pretende di sindacare una valutazione tecnico-discrezionale senza fornire alcuna puntuale dimostrazione della sua inattendibilità.

23) Infondato è anche il TERZO MOTIVO con cui il Consorzio Omnia ha rilevato che la stazione appaltante, per mezzo della nota della RUP del 19.7.2023, avrebbe riconosciuto l’errore di valutazione dell’offerta tecnica della coop Cristoforo perché vagliata sulla base di parametri errati, con conseguente l’illegittimità dell’aggiudicazione, a prescindere dal fatto che detto errore sia stato indotto o meno dall’offerente.

Il motivo è infondato.

23.1) In primo luogo nessuna disposizione della lex specialis ha prescritto l’indicazione nell’offerta tecnica delle ore di effettivo svolgimento del servizio.

Inoltre nessuno dei dettagliati ed articolati criteri della griglia di valutazione dell’offerta tecnica previsti dal disciplinare (cfr. l’art. 17.1) riguarda il numero di ore di lavoro.

In ogni caso il costo della manodopera è stato valutato in sede di offerta economica (non contestata) nella quale, ai sensi dell’art. 5.3 del capitolato, l’operatore economico “deve indicare i propri costi della manodopera”.

Non si ravvisano, pertanto, errori di valutazione in ordine all’offerta tecnica da parte della Commissione la quale risulta avere correttamente valutato l’offerta della coop Cristoforo che, oltre a garantire l’effettuazione di tutte le prestazioni previste dalla lex specialis e a confermare la conservazione di tutti i posti di lavoro del personale attualmente impiegato, ha proposto anche l’assunzione di un ulteriore lavoratore ed ha prevedendo percorsi ritenuti particolarmente efficaci di formazione ed inserimento (o reinserimento) nella società di tali soggetti, dando attuazione alle finalità proprie degli affidamenti di servizi a cooperative sociali di tipo b).

La Commissione, pertanto, non risulta avere commesso errori di valutazione in merito all’offerta tecnica della coop Cristoforo.

23.2) A maggior ragione tali errori non sono ravvisabili nel subprocedimento di verifica dell’anomalia ove il numero di ore di lavoro proposte dalla coop Cristoforo è stato chiaramente indicato nella tabella a pagina 5 delle giustificazioni ed è stato esattamente compreso anche dalla stazione appaltante.

Anche la RUP, con la stessa nota del 19.7.2023 con cui ha chiesto l’annullamento in autotutela dell’aggiudicazione del servizio, pur lamentando che la riduzione del monte ore contenuta nelle giustificazioni presentate dalla coop Cristoforo non sarebbe “di immediata evidenza”, in realtà ha dato atto di avere esattamente compreso la portata di tali giustificazioni, tanto da averne correttamente sintetizzato il contenuto affermando che le argomentazioni portate dall’efferente si basano “pricipalmente sul costo medio aziendale e che la riduzione del monte ore non esplicitamente dichiarata avrebbe dovuto desumersi dalla tabella dimostrativa della copertura del costo del personale da assorbirsi nell’assolvimento della clausola sociale, con aggiunta di una unità lavorativa per n. 4,5 ore settimanali” (cfr. il capoverso della nota suddetta che inizia con “lett. B”).

In definitiva non si è verificata l’affermata interpretazione fuorviata dell’offerta tecnica e delle giustificazioni presentate dalla coop Cristoforo da parte della stazione appaltante.

24) Conclusivamente:

– il ricorso Rg n. 568/2023 proposto da coop Cristoforo deve essere accolto, con conseguente annullamento dell’atto con esso impugnato;

– il ricorso Rg n. 426/2023 proposto dal Consorzio Omnia è infondato e deve essere respinto.

25) La particolarità della vicenda e la qualità delle parti inducono a ritenere sussistenti le giuste ragioni per la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, previa riunione ai sensi dell’art. 70 C.p.a. dei due ricorsi di cui in epigrafe Rg. n. 426/23 e 568/23:

– accoglie il ricorso Rg n. 568/2023 proposto da coop Cristoforo, con conseguente annullamento dell’atto con esso impugnato;

– respinge il ricorso Rg n. 426/2023 proposto dal Consorzio Omnia.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso a Genova nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Caruso, Presidente

Liliana Felleti, Referendario

Marcello Bolognesi, Referendario, Estensore



L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Marcello Bolognesi		Giuseppe Caruso

IL SEGRETARIO