Pubblicato il 01/03/2024
N. 00203/2024 REG.PROV.COLL.
N. 00336/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 336 del 2023, proposto da
Irene Ciani, rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluca Saccomandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Fano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alberto Clini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Provincia di Pesaro e Urbino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Beatrice Riminucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pasquale De Bellis e Sara Api, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino, Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili, Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento Programmazione e Coordinamento Politica Economica, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Ancona, corso Mazzini, 55;
Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e lo Sviluppo Sostenibile, non costituito in giudizio;
per l’annullamento
previa sospensione
della deliberazione del Consiglio Comunale n. 98 del 16 giugno 2023, recante la ratifica dell’Accordo di programma sottoscritto con la Regione Marche e la Provincia di Pesaro e Urbino;
della deliberazione del Consiglio Comunale n. 97 del 16 giugno 2023, recante l’approvazione della modifica al bilancio di previsione 2023-2025;
della deliberazione di Giunta Comunale n. 279 del 28 giugno 2023 con la quale è stato approvato il PFTE per Appalto Integrato, ai sensi dell’art. 48, comma 5 e seguenti del D.L. n. 77/2021 convertito con modificazioni dalla Legge n. 108/2021, denominato “FSC INFRASTRUTTURE 2014-2020 – VIABILITÀ DI ADDUZIONE AL NUOVO OSPEDALE UNICO MARCHE NORD – PROGETTO VARIANTE “GIMARRA” – MIGLIORAMENTO VIABILITA’ DI COLLEGAMENTO TRA VIALE ALDO MORO E S.S.16 – COMPLETAMENTO STRADA INTERQUARTIERI – CUP E31B20000400001″;
della determinazione a contrarre del Comune di Fano n. 1626 del 29 giugno 2023 e del relativo bando di gara pubblicato nella Gazzetta Ufficiale nr. 74 del 30 giugno 2023;
del decreto del Presidente della Provincia di Pesaro e Urbino n. 140 del 6 giugno 2023;
della determinazione del Comune di Fano n. 1602 del 27 giugno 2023 relativa all’approvazione dei lavori / verbali della Conferenza dei Servizi, ivi compresi tutti i pareri acquisiti ed in particolare quelli rilasciati da:
SOPRINTENDENZA ARCHEOLOGIA, BELLE ARTI E PAESAGGIO DELLE MARCHE: parere vincolante propedeutico al rilascio dell’Autorizzazione Paesaggistica di cui all’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004 e valutazione di assoggettabilità alla verifica preventiva dell’interesse archeologico di cui all’articolo 25, comma 3, del decreto legislativo n. 50 del 2016;
REGIONE MARCHE – Dipartimento Infrastrutture Territorio – Direzione Ambiente e Risorse Idriche, acquisito in data 04/05/2023 – prot. n. 44097;
PROVINCIA DI PESARO E URBINO, Determinazione Provincia Pesaro Urbino n. 551 del 23/05/2023 relativa al parere positivo motivato di VAS;
REGIONE MARCHE Decreto del Settore Genio Civile Marche Nord n. 423 del 30/05/2023, rilasciato ai sensi del citato R.D. 25/07/1904 n. 523, contenente anche il parere previsto dalle NA del PAI, per la realizzazione di un nuovo ponte sul Torrente Arzilla, nonché il parere acquisito in data 2/5/2023 (come allegato al verbale CdS del 28/4/2023).
PROVINCIA PESARO URBINO – Servizio 3: Valutazione d’Incidenza, acquisita in data 27/04/2023 – prot. n. 42047;
PROVINCIA PESARO URBINO – provvedimento di VIA di cui alla DETERMINAZIONE, del Dirigente del Servizio 6, n. 700 del 26/06/2023 ed i relativi allegati, acquisiti con prot. n. 65357 del 26/06/2023; ivi compreso il parere istruttorio prot. 24286 del 21/6/2023.
COMUNE DI FANO Autorizzazione Paesaggistica n. 1858 del 27/06/2023, rilasciata dall’U.O. SUAP del Comune di Fano;
ove occorrer possa:
della deliberazione del C.C. di Fano n. 78 del 30/05/2023 di aggiornamento del Programma Triennale delle Lavori Pubblici 2023/2025;
della deliberazione del C.C. di Fano n. 18 del 13/03/2023 “approvazione Nota di Aggiornamento del DUP 2023/2025;
della deliberazione del C.C. di Fano n. 20 del 13/03/2023 “Approvazione Bilancio di previsione 2023/2025 e della Nota integrativa per lo stesso triennio);
della deliberazione della G.C. Fano n. 109 del 23/03/2023 “Approvazione del Piano esecutivo di Gestione 2023/2025”;
nonché della DELIBERA del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica e lo Sviluppo Sostenibile del 27.12.2022 pubblicata nella GU n. 115 del 18.5.2022 Suppl. Ordinario n. 19, nella parte in cui all’Allegato A.2 mantiene la previsione dell’intervento “Viabilità di adduzione al nuovo ospedale unico Marche Nord”
e
– della deliberazione del Consiglio Comunale n. 228 del 22/12/2022, pubblicata a far data dal 27/12/2022 ed avente ad oggetto “miglioramento viabilità di collegamento tra Viale Aldo Moro e S.S. 16 – completamento Strada Interquartieri – approvazione della modifica del tracciato e dello schema di accordo di programma”, con ogni parere allo stesso allegato, con particolare riguardo al parere di regolarità contabile, al parere di regolarità tecnica congiunto e al parere di regolarità tecnica in ordine alle pregiudiziali alla delibera medesima, nonché lo schema di accordo di programma, e
– del Parere della Soprintendenza 30/11/2022 (acquisito al p.g. n. 114906 del 1/12/2022);
– del Parere della Regione Marche – Settore Genio Civile Marche Nord del 2/12/2022 (acquisito al p.g. n. 115456 del 2/12/2022);
– del Parere della Regione Marche – Settore Genio Civile Marche Nord n. 3897/2022 (acquisito al p.g. n. 5456 del 18/1/2023);
nonché di ogni atto presupposto, connesso e conseguente ed in particolare:
– Verbale Conferenza seduta del 31/8/2022;
– Progetto di fattibilità tecnico/economica (PFTE) aggiornato a seguito dei contributi istruttori, compresa la relazione urbanistica, le valutazioni di ordine paesaggistico ambientale, le schede relative alle soluzioni 1 – 2 elaborate;
– Risposta al pre-parere degli Stokeholders;
– Nota Comune di Fano prot. 113142 del 25/11/2022 ed allegato;
– Nota Comune di Fano prot. 115812 del 3/12/2022;
– Nota Regione Marche in riscontro alla richiesta di proroga.
– Delibera di Giunta Regionale N. 122 DEL 10/02/2023 con la quale si aderisce all’accordo di programma Regione, Provincia e Comune di Fano per procedere sull’Interquartieri, schema anch’esso impugnato;
– decreto n. 5 del 23/01/2023 del Presidente della Provincia di Pesaro e Urbino con il quale si approva il suddetto Accordo di programma;
– Verbale della Conferenza preliminare del 23.2.2023 tra Regione Marche, Provincia di Pesaro e Urbino e Comune di Fano;
– Avviso di deposito della proposta di accordo di programma richiamato;
– Delibera Giunta Comunale n. 40 del 09/2/2023 avente ad oggetto l’approvazione dei documenti di fattibilità delle alternative progettuali
– Delibera Giunta Comunale n. 10 del 19/1/2023 avente ad oggetto: “fondo di sviluppo e coesione (FSC) – infrastrutture 2014-2020 – viabilità di adduzione a Pesaro – “miglioramento viabilità di collegamento tra Viale Aldo Moro e S.S. 16 completamento Strada Interquartieri” – presa d’atto del parere ex art. 89 del D.P.R. 380/2001 e approvazione degli elaborati inerenti la variante urbanistica”, ivi compresi i relativi pareri e tutti gli allegati.
– Delibera Giunta Comunale n. 9 del 14/1/2023 avente ad oggetto: “fondo di sviluppo e coesione (FSC) infrastrutture 2014 -2020 – viabilità di adduzione a Pesaro – “miglioramento viabilità di collegamento tra Viale Aldo Moro e S.S. 16 – completamento Strada interquartieri” – approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica – cui: L00127440410202000014- CUP E31B20000400001 – I.E.
– Determina Settore V n. 138 del 24/1/2023 relativo all’incarico di verifica preventiva ex art. 26 dlgs 50/2016 (per la redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica da porre a base dell’affidamento di contratti pubblici di lavori del PNRR e del PNC;
Vengono altresì gravati tutti gli atti pregressi e come richiamati nei suddetti provvedimenti, con particolare riguardo:
– delibera di Consiglio comunale n. 242 del 23.12.2021 con oggetto: “APPROVAZIONE NOTA DI AGGIORNAMENTO DEL DOCUMENTO UNICO DI PROGRAMMAZIONE 2022-2024 ai sensi dell’art.170 del TUEL e VERIFICA STATO DI ATTUAZIONE DEI PROGRAMMI ai sensi dell’art. 147-ter del TUEL – (schema già approvato con delibera di GIUNTA COMUNALE n.375 DEL 23.11.2021)- I.E.”;
– delibera di Consiglio comunale n. 243 del 23.12.2021 con oggetto: “APPROVAZIONE BILANCIO DI PREVISIONE 2022-2024 E DELLA NOTA INTEGRATIVA PER LO STESSO TRIENNIO – I.E.”;
– delibera di Giunta comunale n. 15 del 01.02.2022 con oggetto: “APPROVAZIONE DEL PIANO ESECUTIVO DI GESTIONE 2022-2024, PIANO DELLA PERFORMANCE 2022-2024 COMPRENSIVO DEL PIANO DETTAGLIATO DEGLI OBIETTIVI 2022”;
Con riserva di proporre motivi aggiunti, anche alla luce delle costituzioni di parte resistente, e domanda di risarcimento del danno.
nonché per l’annullamento e/o la nullità ovvero dichiarazione di decadenza ed inefficacia della convenzione datata 13/8/2020 sottoscritta tra il Comune di Fano e la Regione Marche per la realizzazione dell’intervento denominato “variante Gimarra” e dell’Accordo di Programma eventualmente sottoscritto tra le PPAA interessate.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fano, della Provincia di Pesaro e Urbino, della Regione Marche, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Cultura, della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino, del Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 gennaio 2024 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. L’odierna ricorrente è proprietaria di un immobile, inserito nel fabbricato di pregio costituente il condominio Villa Tombari, denominato “Casino Torelli” e censito già nel 1818 come “Casa e corte da colono, contrada Giustizia”.
2. In relazione alle vicende amministrative che sono alla base dell’odierna controversia l’avv. Ciani espone quanto segue.
2.1. Il complesso iter procedimentale che è culminato nei provvedimenti oggetto di impugnazione ha avuto inizio con la sottoscrizione in data 4 giugno 2018 tra la Regione Marche e il Comune di Fano di un “Protocollo d’intesa sull’assetto delle strutture ospedaliere dopo la realizzazione del nuovo ospedale dell’Azienda Ospedaliera Ospedali Riuniti Marche Nord”, in esecuzione della D.G.R. n. 523/2018.
Tale protocollo prevedeva tra l’altro che “La Regione Marche mette a disposizione del Comune di Fano 20 milioni di euro del Fondo per lo Sviluppo e Coesione (FSC) regionale per favorire, in tempi brevi, il miglioramento della viabilità esistente. La Regione Marche si impegna a confermare quanto già previsto nella convenzione sottoscritta tra Soc. Autostrade per l’Italia, Regione Marche, Provincia di Pesaro Urbino e Comune di Fano relativamente alle risorse previste per la realizzazione di un nuovo svincolo autostradale di Fano da realizzarsi con modalità alternative”. L’opera in questione, dunque, era strettamente connessa alla “…progettazione di una nuova strada di collegamento fra il centro di Fano e la nuova zona ospedaliera Marche Nord…”, come del resto veniva confermato in tutti gli atti successivi.
Va tuttavia evidenziato che, con deliberazione dell’Assemblea Legislativa regionale n. 18 del 4 agosto 2021, veniva modificata in parte qua la precedente deliberazione n. 107 del 4 febbraio 2020, recante l’approvazione del Piano Sanitario Regionale 2020/2022, stralciando la realizzazione di nuove strutture ospedaliere, tra cui il “Nuovo Ospedale Marche Nord” di Pesaro e prevedendo un percorso del tutto diverso di riorganizzazione e riqualificazione della rete ospedaliera marchigiana.
In tale logica, la Giunta Regionale, con deliberazione n. 1264 del 25 ottobre 2021, procedeva alla revoca della D.G.R. n. 84/2019 (con cui erano stati dichiarati il pubblico interesse e la fattibilità della proposta di concessione dell’Ospedale Marche Nord), e la D.G.R. n. 350/2017, recante la “…individuazione dell’area nel Comune di Pesaro quale sito per la realizzazione del nuovo presidio unico ospedaliero Marche Nord”.
Al riguardo la ricorrente precisa che tale sviluppo della pianificazione regionale non è inciso dalla successiva D.G.R. n. 141/2022, con la quale sono state approvate le risultanze di un tavolo tecnico su di un nuovo ospedale a Pesaro, visto che, oltre alla natura meramente embrionale di questo progetto, rileva il fatto che la nuova ipotesi di riorganizzazione delle funzioni dell’ospedale del capoluogo è del tutto antitetica rispetto alle finalità che si volevano perseguire con la realizzazione della circonvallazione oggetto del presente ricorso.
Tale circostanza è pacifica ed è ammessa persino dal Comune di Fano, come si evince dalle controdeduzioni alle osservazioni presentate in relazione alla variante del P.R.G. necessaria per la realizzazione della circonvallazione oggetto del presente giudizio.
2.2. L’iter amministrativo è comunque proseguito con la deliberazione del Consiglio Comunale di Fano n. 140 del 21 luglio 2020, avente ad oggetto “approvazione schema di convenzione tra la Regione Marche e il Comune di Fano per la realizzazione dell’intervento denominato: Viabilità di adduzione a Pesaro – protocollo Regione Marche – Comune di Fano Giugno 2018”, con cui è stato integrato il programma triennale dei lavori pubblici 2020/2022 ed è stato approvato lo schema di convenzione tra la Regione Marche e il Comune di Fano per la realizzazione dell’intervento denominato “Viabilità di adduzione a Pesaro – Protocollo Regione Marche – Comune di Fano – Giugno 2018”.
Con D.G.R. n. 1177 del 3 agosto 2020, avente ad oggetto: “Delibere CIPE n. 25/2016, n. 54/2016, n. 98/2017, n. 12/2018 e n. 26/2018 – D.G.R.N. 287/2019 – FSC 2014-2020 – Individuazione del soggetto sub-attuatore e approvazione schema di convenzione nell’ambito dell’intervento denominato: Viabilità di adduzione al nuovo ospedale unico Marche Nord”, è stato individuato il Comune di Fano quale soggetto sub-attuatore, è stato approvato lo schema di convenzione ed è stato richiesto allo stesso Comune di individuare e comunicare un solo intervento tra le quattro alternative di cui alla deliberazione di Giunta n. 106/2020 (con la D.G.R. n. 1177/2020 la Regione ha stanziato a favore del soggetto sub-attuatore la somma di 20 milioni di euro).
Con la prefata deliberazione n. 106/2020 erano state valutate le quattro proposte progettuali alternative relative alla viabilità per cui è causa, ossia: c.d. variante “Gimarra”; c.d. variante “Roncosambaccio”, c.d. variante “Affiancamento A14” e c.d. variante “Via della Necropoli”.
All’esito di tali valutazioni, dapprima la Giunta (deliberazione n. 184 del 5 agosto 2020) e poi il Consiglio Comunale di Fano (deliberazione n. 162 dell’11 agosto 2020) sceglievano il tracciato della “variante Gimarra”, considerata la soluzione migliore nella ponderazione comparativa degli interessi pubblici sottesi, “…sulla base delle condizioni tecnico-economiche previste dalla convenzione regionale sopra citata e delle caratteristiche varie e paesaggistiche…”, ”…ancorché non priva di elementi di criticità (costi elevati – assenza di una completa alternativa alla statale adriatica)”.
Tale scelta, evidenzia la ricorrente, già di per sé appariva lacunosa e parziale, visto che il documento in base al quale gli organi politici hanno approvato il progetto relativo alla c.d. variante Gimarra non esprimeva valutazioni e non giungeva ad alcuna conclusione se non quella di prospettare le caratteristiche (peraltro in maniera estremamente sommaria, contraddittoria e lacunosa) di ogni soluzione, rispetto ad alcuni parametri indicati dagli stessi tecnici incaricati dal Comune.
Negli atti fino a quel momento adottati non vi era traccia di alcuna valutazione tecnica, economica e ambientale sulle alternative esaminate da proporre alla stazione appaltante, come peraltro richiesto dall’art. 3, comma 1, lett. ggggg-quater), del D.Lgs. n. 50/2016.
Le conclusioni, come poi approvate da Giunta e Consiglio, sono il frutto di scelte del tutto personali e prive di alcuna logicità e ragionevolezza, nonché sostenibilità tecnico-economica.
In effetti si è giunti ad optare per la “variante Gimarra” nonostante che:
“…le problematiche strutturali e sistemi di rapporto viario Fano – Pesaro possano essere risolte solo con la realizzazione del Casellino di Fenile (lato Fano) e di Santa Veneranda (lato Pesaro) ovvero con la realizzazione di una complanare al tracciato autostradale tenuto conto delle cesure orografiche presenti, tra le due aree urbane, tra la costa e l’autostrada A14.
Ritenuto che debbano essere anche parallelamente approfondite le tematiche e lo studio di un nuovo assetto viario per Fano sud che, ancorché non sia da prendere in considerazione nell’ambito dell’utilizzo degli attuali fondi CIPE, completi la ridefinizione strutturale della viabilità cittadina migliorando i flussi nord-sud e viceversa secondo una logica di sistemica organico alle esigenze di mobilità del territorio comunale anche ai fini delle esigenze ospedaliere e sanitarie”.
Da quanto sopra emerge con tutta evidenza una palese discrasia tra gli scopi auspicati e il progetto individuato, visto che la nuova strada doveva servire a migliorare il collegamento con il nuovo polo ospedaliero di Pesaro e che la “variante Gimarra” non è idonea a tale scopo.
Infatti la circonvallazione si sviluppa per poco più di 3 chilometri e si ricollega alla S.S. n. 16 “Adriatica” appena fuori dell’abitato di Fano, per cui non si avrà alcun miglioramento della viabilità per il raggiungimento del nuovo polo ospedaliero “Marche Nord”.
2.3. Ad ogni buon conto, il 13 agosto 2020 è stata stipulata fra il Comune di Fano e la Regione Marche la convenzione per la realizzazione dell’intervento denominato: “Viabilità di adduzione al nuovo ospedale unico Marche Nord” – Progetto variante “Gimarra”, mentre il successivo 15 ottobre 2020 la Regione ufficializzava al Comune la concessione del contributo di 20 milioni di euro per la realizzazione dell’intervento denominato “Viabilità di adduzione al nuovo Ospedale Unico Marche Nord”.
Da un successivo approfondimento tecnico emergeva però l’insufficienza del contributo regionale, visto che l’opera non sarebbe costata meno di 30/35 milioni di euro, come risulta dalle deliberazioni della Giunta Comunale nn. 215/2021 e 228/2022.
A questo punto il Comune, invece di rinunciare al progetto in ragione della sua insostenibilità economica, ha incaricato una società privata di riesaminare esclusivamente la c.d. “variante Gimarra”, tralasciando le altre alternative, le quali in termini di impatto ambientale-paesaggistico, di conformità alle finalità dell’opera nonché sotto il profilo economico, erano di gran lunga preferibili e, comunque, avrebbero dovute essere nuovamente rivalutate in modo serio ed adeguato.
L’approfondimento tecnico è stato affidato, a seguito di procedura aperta, al r.t.p. formato da Abacus S.r.l. e Ambiente S.p.A., il quale ha elaborato un progetto di fattibilità tecnica che è stato sottoposto alla fase di consultazione preliminare del procedimento di V.A.S. (scoping), nell’ambito della quale sono stati acquisiti, fra gli altri, i pareri della Regione Marche – Direzione Protezione Civile e Sicurezza del Territorio – Settore Genio Civile Marche Nord e della Soprintendenza Archeologia, Belli Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino (conferenza di servizi del 31 agosto 2022).
Per quanto di interesse nel presente giudizio è significativo il parere della Soprintendenza, la quale, dopo aver richiamato gli innumerevoli e rilevanti vincoli concernenti l’area interessata dal progetto, così argomentava:
“…questa Soprintendenza, stante la rilevanza delle opere previste (scavi, rinterri, manufatti fuori terra) in rapporto alle possibili interferenze con i valori del contesto paesaggistico-panoramico, fin da questa fase di consultazione preliminare ritiene opportuno fornire le seguenti osservazioni:
allo stato dell’arte e sulla base della documentazione progettuale acquisita si evidenzia che il tracciato previsto, con opere rilevanti dal punto di vista paesaggistico seppur mitigate con opere a verde, manifesti diversi punti di criticità associati principalmente alla collocazione del percorso individuato su pendii collinari.
Inoltre, il tracciato tutto in superficie comporta un incremento delle trasformazioni morfologiche e percettive del paesaggio interessato, attualmente caratterizzato esclusivamente dall’uso agricolo del territorio, in forte contrasto con l’obiettivo di uno dei vincoli di tutela paesaggistica, che insiste sull’area in oggetto, ex art. 136 del D.lgs N. 42/2004 e ss.mm. ii. Giusto il D.G.R.M. n. 668 del 3.2.1981: “(…) ha predisposto … la tutela paesistica delle zone correnti lungo il letto del fiume Metauro e del torrente Arzilla, al fine di conservare le attuali caratteristiche naturali, presupposto necessario per la creazione di un parco fluviale che potrà assicurare il rispetto e la conservazione delle singolarità floristiche e geomorfologiche del territorio (…)”;
Al fine di limitare quanto più possibile gli impatti con il paesaggio tutelato, si invita alla valutazione di tracciati alternativi che contemplino prioritariamente l’occupazione di zone prevalentemente pianeggianti, non a destinazione agricola, massimizzando anche la presenza di tracciati in galleria.
– Nel merito dello stralcio 1 (compreso tra la rotatoria su Viale A. Moro e la rotatoria di fronte al sagrato della Chiesta del Carmine) si rileva che, in particolare, la prima parte del tracciato relativo all’alternativa 2 attraversa zone pianeggianti agricole e di verde attrezzato escluse dall’ambito di tutela paesaggistica oltre che già parzialmente urbanizzate e pertanto meno gravose relativamente alla salvaguardia del paesaggio tutelato;
– Per il tracciato relativo alla Stralcio 2 (tracciato compreso tra la rotatoria su Viale A. Moro e la rotatoria di fronte al sagrato della Chiesta del Carmine) si preferiscono soluzioni con tratti più lineari e in galleria (anche artificiali) al fine di salvaguardare maggiormente il contesto paesaggistico-panoramico caratterizzato da pendii collinari fronteggianti il mare.
Ai fini degli approfondimenti da condurre nel rapporto ambientale dovranno essere presi in esame anche i seguenti indicatori di contesto: integrità/frammentazione dei segni del paesaggio agricolo collinare; qualità/intrusione visiva dalla costa e dai percorsi di crinale.
Si limitino ad ogni modo, quanto più possibile gli inserimenti del nuovo tracciato nell’ambito delle forme di tutela presenti e sopra richiamate”.
Anche il Settore Genio Civile della Regione Marche ha evidenziato numerose criticità e problematiche nel progetto sottoposto al suo esame.
Alla luce del parere della Soprintendenza e del relativo “…invito alla valutazione di tracciati alternativi…”, previo nuovo conferimento di incarico, sono state elaborate due ulteriori alternative di tracciato, che però poco o nulla cambiano in tema di incidenza paesaggistico-ambientale della strada (a questo riguardo in ricorso sono riportate le principali differenze fra i due tracciati, per cui non è necessario trascrivere tali dati nella presente sentenza, onde non appesantirla più del dovuto).
La ricorrente evidenzia che già di per sé questa correzione progettuale rende palese lo sviamento in cui è incorso il Comune, che ha voluto unicamente salvare a tutti i costi (peraltro in maniera non del tutto corretta dal punto di vista contabile, come si dirà infra) un finanziamento statale.
Infatti per la prima versione della “variante Gimarra” il Comune aveva stimato un costo di oltre 30 milioni, e dunque il progetto fu rivisitato al solo scopo di ridurre la spesa entro i limiti della somma stanziata dalla Regione, il che denota la patologia di fondo che contraddistingue l’intera strategia comunale.
2.4. Va poi detto che, nelle more, la Regione Marche, a seguito di specifica richiesta presentata dal Comune di Fano, ha formulato al Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili una richiesta di proroga per l’assunzione dell’obbligazione giuridicamente vincolante (O.G.V.), senza però spiegare che l’opera da realizzare non era la stessa per la quale era stato concesso inizialmente il contributo.
Con nota di riscontro del 15 novembre 2022 il Ministero ha comunicato che:
“…Segnatamente, l’art. 56 “disposizioni in materia di Fondo per lo sviluppo e la coesione del decreto Legge 17 maggio 2022 n. 50 (c.d. “Decreto Aiuti”) contempla le seguenti casistiche, per le quali si applicano specifiche procedure in ordine alle modalità di conseguimento delle OGV:
1. Interventi con valore finanziario complessivo compreso tra 25 e 200 milioni di euro;
2. Interventi con valore finanziario complessivo superiore a 200 milioni di euro;
3. Interventi ricompresi nei contratti istituzionali di sviluppo di cui all’art. 6 del D.Lgs. 31 maggio 2011, n. 88 o sottoposti a commissariamento governativo;
4. Interventi rientranti nei progetti in essere PNRR.
Per gli interventi non ricompresi nelle casistiche indicate, vale a dire per quelli di valore complessivo inferiore ai 25 milioni di euro, non ricompresi nei contratti istituzionali di sviluppo, non sottoposti a commissariamento governativo e non rientranti tra i progetti in essere PNRR, tra i quali rientra l’opera in oggetto, resta valido l’obbligo, pena il definanziamento, del conseguimento dell’obbligazione giuridicamente vincolate, entro il termine del 31 dicembre 2022, come stabilito dall’44 comma 7 del decreto legge 34/2019”.
Il Comune, sempre al fine di evitare la perdita del finanziamento e ritenendo di superare le palesi e conclamate criticità del progetto, ha allora comunicato l’aggiornamento in merito alla modifica del tracciato della strada con conseguente rimodulazione del costo complessivo dell’opera, portato artificiosamente e unilateralmente a 25 milioni di euro, di modo che il termine per l’assunzione dell’O.G.V. slittasse al 30 giugno 2023.
2.5. Nel frattempo, nell’ambito del procedimento di approvazione del progetto della circonvallazione interveniva il parere favorevole della Soprintendenza, la quale (secondo la ricorrente in modo a dir poco sorprendente e all’opposto di quanto ritenuto nel parere negativo rilasciato nel mese di agosto 2022) con il parere del 30 novembre 2022 concludeva nel senso che:
“… entrambe le soluzioni 1 e 2 risultano sostenibili e coerenti con le forme di tutela paesaggistica presenti nel contesto … esprime parere favorevole sulla variante al PRG in esame.
Per le successive fasi della progettazione, esaminata la documentazione di raffronto prodotta, lo Scrivente Ufficio ritiene che la soluzione 2 sia la più rappresentativa e salvaguardi convenientemente il contesto paesaggistico interessato dall’iniziativa.
Tale soluzione, vista la minor entità di motivazione del terreno, risulta adeguata anche sotto il profilo della tutela archeologica”.
Dal canto suo la Regione Marche – Settore Genio Civile Marche Nord, con il parere del 2 dicembre 2022 riteneva che:
”…Per quanto di competenza e rispetto al progetto originario la soluzione proposta, nel tratto comune ai due tracciati, si valuta migliorativa e meno impattante sotto il profilo idraulico – geomorfologico e in linea con le indicazioni fornite nel suddetto contributo, in quanto:
– Il punto di attraversamento del Torrente Arzilla con l’arteria viaria avviene più a nord, interessando un tratto più rettilineo e meno meandriforme;
– Si riducono le interferenze delle opere in progetto con l’ambito di pertinenza fluviale (aree demaniali e fasce di rispetto) e con l’area inondabile perimetrata nel FAI Marche lungo il Torrente Arzilla, prevedendo per il superamento del corso d’acqua un ponte di maggior luce complessiva rispetto al precedente, costituito da tre campate (luce centrale di 80 m e laterali di 35 m), minimizzando così i rilevati di avvicinamento alla struttura di attraversamento e conseguentemente l’occupazione dell’area deputata alla laminazione delle piene.
Sebbene nella nuova configurazione il ponte e le relative opere complementari possano considerarsi meno vulnerabili agli eventi di piena, sarà comunque necessario proteggere le strutture, compreso il piede dei rilevati con appropriati interventi antierosione.
In ogni caso, ai fini del rilascio dei provvedimenti in capo a questa struttura regionale necessari per l’approvazione delle opere in argomento si riconfermano, per le successive elaborazioni progettuali, le indicazioni, valutazioni e contenuti prescrittivi dettagliatamente formulati nella nota prot. 1080488 del 1/9/2022 sopra richiamata, relativamente a tutti gli spetti/temi di specifica competenza”.
Sulla scorta di tali pareri favorevoli, con nota del 3 dicembre 2022 il Comune di Fano si affrettava a comunicare alla Regione e al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che “…in aderenza alla preferenza progettuale espressa dal MIBACT questo ente si impegna a porre in atto tutti gli adempimenti necessari e conseguenti per la realizzazione dell’opera nonché a finanziare la quota residua eccedente, pari ad euro 5.065.146,29, con risorse proprie di bilancio in conformità alla vigente convenzione stipulata con la Regione Marche relativa all’oggetto…”, senza peraltro nemmeno indicare le specifiche modalità di copertura della spesa, né la effettiva reperibilità della relative risorse finanziarie.
2.6. Con l’impugnata deliberazione n. 228 del 22 dicembre 2022 il Consiglio Comunale ha approvato la modifica del tracciato della nuova circonvallazione, decidendo di assumere a carico del bilancio comunale la maggior somma pari ad € 5.065.146,29, “… fermo restando che la specifica modalità di copertura finanziaria di detto cofinanziamento sarà congruita in relazione al Piano di Fattibilità Tecnico Economico nell’ambito strumenti di programmazione dell’Ente”.
A questa deliberazione è seguita poi l’approvazione del Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica (P.F.T.E.) dell’opera pubblica per cui è causa (deliberazione di Giunta Comunale n. 9 del 14 gennaio 2023, la quale tra l’altro ha corretto la denominazione dell’opera in “Viabilità di adduzione a Pesaro – Miglioramento viabilità di collegamento tra viale Aldo Moro e S.S. 16 – completamento strada interquartieri”, nonché dato l’avvio del procedimento per l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio delle aree interessate).
Solo con la deliberazione di Giunta n. 10 del 19 gennaio 2023 il Comune ha recepito il successivo parere del Genio Civile della Regione Marche ed ha approvato gli elaborati inerenti alla variante, il che vuol dire che tali atti non erano conosciuti dal Consiglio Comunale al momento dell’adozione della deliberazione n. 228/2022.
Sono poi intervenuti:
– il decreto n. 5 del 23 gennaio 2023 del Presidente della Provincia di Pesaro e Urbino, recante l’approvazione dello schema dell’Accordo di Programma;
– la D.G.R. n. 122 del 10 febbraio 2023, con la quale la Regione ha aderito all’Accordo di Programma con la Provincia di Pesaro e Urbino e il Comune di Fano funzionale alla variante urbanistica.
2.7. L’iter è proseguito con una serie di atti consequenziali finalizzati alla ratifica dell’Accordo di Programma, nonché, previa definizione del P.F.T.E., all’indizione della gara per l’affidamento dell’appalto integrato concernente la realizzazione della strada di collegamento denominata “variante Gimarra”.
In parallelo sono state svolte le procedure di V.A.S. e di V.I.A., entrambe di competenza della Provincia di Pesaro e Urbino.
2.7.1. Per quanto concerne la V.A.S., il procedimento si è concluso con la determinazione dirigenziale del Servizio 6 della Provincia n. 551 del 23 maggio 2023, recante parere favorevole con prescrizioni.
In data 5 giugno 2023, con decreto n. 423 sono stati rilasciati l’autorizzazione idraulica e il parere vincolante di conformità alle N.T.A. del P.A.I. (a questo proposito la ricorrente evidenzia che al momento della proposizione del ricorso non era possibile comprendere se e come le iniziali prescrizioni siano state recepite dal Comune, visto che il bando pone a base d’asta solo il P.F.T.E., il quale presenta un livello di dettaglio inferiore rispetto al progetto definitivo).
Chiusa la prima fase e acquisito anche il parere di valutazione d’incidenza, si è svolta la consultazione pubblica, che ha portato alla presentazione di un importante numero di osservazioni da parte di cittadini e associazioni (130), tutte controdedotte e respinte dal Comune con motivazione standard, in cui viene in sostanza ribadita la correttezza della scelta compiuta.
In sede di V.A.S. la Provincia ha preso in esame il tracciato elaborato dai progettisti sulla base dei pareri della Soprintendenza e del Genio Civile, salvo leggeri scostamenti non sostanziali, ed ha così ritenuto soddisfatte le finalità intrinseche della valutazione ambientale strategica, accontentandosi di recepire, senza alcun approfondimento critico quanto affermato e sostenuto nei vari elaborati allegati al P.F.T.E. (ed in particolare nel Rapporto Ambientale).
Uno dei principali dati previsionali che la Provincia ha condiviso senza alcuna obiezione riguarda la percentuale di traffico che la nuova circonvallazione dovrebbe intercettare rispetto ai volumi attuali (circa il 35%), il che, però, confligge logicamente con la prescrizione impartita nel parere di V.A.S. in merito al monitoraggio post operam. In parte qua, infatti, la Provincia ha stabilito che il Comune dovrà rielaborare nuovo piano di monitoraggio in sostituzione di quello previsto nel R.A. “…che consenta di verificare se l’obiettivo atteso alla previsione urbanistica si realizzerà a seguito della messa in esercizio dell’opera …”.
2.7.2. Con la deliberazione consiliare n. 98/2023 il Comune ha invece controdedotto le osservazioni pervenute e, come detto, le ha respinte pressoché tutte con motivazioni standardizzate, parziali e non rispondenti a quanto in realtà dedotto; lo stesso atto contiene altresì la dichiarazione di sintesi di cui all’art. 17 del D.Lgs. n. 152/2006 e l’approvazione dell’Accordo di Programma.
A ciò è seguita poi la deliberazione di Giunta n. 279 del 28 giugno 2023, con cui è stato approvato il P.F.T.E. e i vari allegati, fra cui i verbali della conferenza di servizi svolta per l’acquisizione dei pareri tecnici preliminari. Fra gli atti approvati dalla Giunta vi è anche un singolare “atto d’obbligo allo schema di contratto d’appalto” predisposto dall’Avvocatura Comunale, il quale dimostra ulteriormente la notevole criticità della procedura nonché i (fondati) dubbi in merito alla possibilità di conservare il finanziamento statale.
Al provvedimento della Giunta è allegata anche la determinazione del Servizio 6 della Provincia n. 700 del 26 giugno 2023, recante il parere favorevole di V.I.A.
L’iter è proseguito con l’adozione della determinazione a contrarre n. 1626 del 29 giugno 2023 e del conseguente bando di gara, pubblicato sulla G.U. il 30 giugno 2023 (nella speranza di una proroga legislativa del termine per l’assunzione dell’O.G.V.). Al riguardo l’avv. Ciani, dopo aver ribadito che l’opera di cui al P.F.T.E. posto a base di gara non è la stessa per la quale è stato concesso il finanziamento statale, evidenzia che alla data di notifica del ricorso il termine per l’assunzione dell’O.G.V. era inesorabilmente decorso, che non risultavano intervenute proroghe legislative e che, anche in presenza di proroghe, esiste il concreto rischio che l’opera non possa essere ultimata né entro il 30 giugno 2025 (termine previsto dalla convenzione stipulata con la Regione Marche) e nemmeno entro la più favorevole scadenza del 31 dicembre 2025 (termine previsto dalla normativa statale).
2.8. Al fine di comprendere meglio le censure su cui poggia il ricorso è opportuno individuare lo stato dei luoghi interessati dal tracciato della nuova circonvallazione, sui quali insistono innumerevoli vincoli ambientali, paesaggistici e urbanistici inspiegabilmente ignorati nel corso del lungo procedimento culminato con l’approvazione del P.F.T.E.
Nello specifico, quanto al profilo paesaggistico emergono i seguenti vincoli ex D.Lgs. n. 42/2004 e s.m.i.:
– Art. 142, let. a): i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 m dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare;
– Art. 142, let. c): i fiumi, i torrenti, i corsi d’acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con RD 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 m ciascuna;
– Art. 142, let. m): le zone di interesse archeologico.
Per quanto concerne le zone di interesse archeologico, sull’area di intervento insistono, a quanto risulta dal Piano Paesistico Ambientale Regionale, due aree tutelate, ossia:
– Zona a nord del torrente Arzilla fino al fosso Sejore, istituita, ai sensi della L. n. 1497/1939, con D.M. 25 agosto 1965 (pubblicato sulla G.U. n. 164 del 6 giugno 1966);
– Zone ricadenti lungo il corso del Fiume Metauro e del Torrente Arzilla, istituite, sempre ai sensi della L. n. 1497/1939, con D.G.R. n. 668 del 3 febbraio 1981 (pubblicata sul B.U.R.M. n. 104 del 5 ottobre 1981).
Entrambe le zone sopracitate sono soggette a tutela in quanto identificate come “Bellezze naturali”.
Per quanto attiene ai “Beni culturali”, negli elaborati progettuali si afferma che il tracciato della c.d. variante Gimarra non incontra direttamente alcun bene culturale quale definito dal D.Lgs. n. 42/2004, ma nei pressi della strada si possono individuare il complesso di Villa Giulia, la Chiesa di S. Maria del Carmine e Villa Tombari.
La variante risulta altresì interferire direttamente con la ZPS IT5310024 “Colle San Bartolo e litorale pesarese”, siti appartenenti alla Rete Natura 2000.
In base al P.R.G., l’area di intervento è così normata.
Art. 20 “Zone archeologiche e strade consolari”:
– le aree archeologiche identificate in base ai vincoli imposti dal D.Lgs. 42/04;
– altre aree archeologiche di particolare interesse compreso l’acquedotto romano e le relative pertinenze (punti A1, A2, A3, A4, A5, A6 individuati nella Tav. 6b “Sintesi degli studi preliminari”);
– le aree in cui l’organizzazione delle colture agricole e del territorio conserva elementi della centuriazione relativa alle tracce della maglia poderale stabilita dagli insediamenti coloniali romani;
– le strade consolari romane;
– aree con segnalazione di ritrovamenti archeologici (in ricorso sono poi riportate le prescrizioni specifiche per tali zone, per cui non si ritiene necessarie trascriverle nuovamente nella presente sentenza).
Art. 56 “E2 – Zone agricole con presenza di valori paesaggistici” (in ricorso sono riportate le relative prescrizioni).
Art. 58 “E4 – Zone agricole di ristrutturazione ambientale” (anche in questo caso in ricorso sono riportati gli interventi consentiti).
Art. 60 “Zone di Verde” (nello specifico F1 – Zone di verde attrezzato, F2 – Zone per attrezzature sportive e F4 – Zone di verde privato), per le quali vale la seguente disciplina: “In tali zone debbono essere preservate e curate le alberature esistenti ed eseguite le opere di rimboschimento necessarie. Le zone di verde previste nelle progettazioni urbanistiche dovranno avere necessariamente una conformazione ampia e distinta […]”.
L’art. 61 “F1 – Zone di verde attrezzato” ammette le seguenti destinazioni d’uso: U5.6 Attrezzature per il verde e U2.5 Attrezzature ricreative e Pubblici esercizi.
L’art 62 “F2- Zone di verde attrezzato per lo sport” ammette le seguenti destinazioni d’uso e attività: U5.4 Attrezzature per lo sport; U2.5 Attrezzature ricreative e Pubblici esercizi.
Per quanto concerne la viabilità, le caratterizzazioni che il tracciato incontra sono individuate nelle N.T.A. come:
P1 – Zone per la viabilità veicolare;
P2 – Zone per parcheggi; […]
P4 – Zone la viabilità pedonale e ciclabile; […]
L’art. 71 “P1 – Zone per la viabilità veicolare” specifica che “[…] Gli innesti della viabilità di nuova previsione dovranno essere analizzati al momento dell’attuazione dei piani e prevedere delle soluzioni in dettaglio preventivamente autorizzate dall’Ente Proprietario della Strada, potranno subire aggiustamenti e/o variazioni in fase attuativa e di dettaglio dietro indicazione dell’Ente Proprietario della strada, compatibili comunque con l’inquadramento e la normativa generale. Le soluzioni definitive, infatti, dovranno essere commisurate alle reali caratteristiche e intensità di traffico in essere al momento di attuazione del piano […]”.
L’art 72 “P2 – Zone per parcheggi” identifica “…aree destinate ai parcheggi pubblici o di uso pubblico, e sono vincolate alla conservazione, ampliamento e alla realizzazione di spazi pubblici per la sosta dei veicoli […]”.
L’art. 74 “P4 – Zone per la viabilità ciclabile” definisce le “…zone destinate alla viabilità pedonale e ciclabile, e sono vincolate alla conservazione, ampliamento e alla realizzazione di spazi pubblici per la circolazione e la sosta delle biciclette e delle persone”.
2.9. Per quanto concerne, poi, la proprietà della ricorrente, il residence Villa Tombari è censito già nel 1818 come “Casino Torelli, casa e corte da colono, contrada Giustizia”. Si tratta di fabbricato a due piani, con scala esterna sulla facciata, la quale è fatta di mattoni a vista alternati a file di blocchi di arenaria. La casa è circondata da un giardino a fitta vegetazione arborea e fino a qualche tempo fa era isolata tra i campi, mentre da qualche anno poco lontano sorgono fabbricati e impianti sportivi.
L’area interessata alla variante, è altresì inserita in un sito archeologico, come descritto dalla scheda 11 elaborata dal Comune di Fano.
L’opera per cui è causa va ad incidere direttamente sulla proprietà dell’avv. Ciani, visto che essa sarà realizzata a pochi metri dal fabbricato e in questa parte il progetto prevede la realizzazione di una sopraelevata che coprirà la visuale verso il mare, dal che discende un interesse attuale e concreto a coltivare la presente azione.
3. Per resistere al ricorso si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero della Cultura, la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Ancona e Pesaro e Urbino, la Regione Marche, la Provincia di Pesaro e Urbino e il Comune di Fano.
La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 24 gennaio 2024.
DIRITTO
4. Il primo motivo di ricorso è rubricato “Violazione di legge in relazione ai principi di stretta interpretazione e coerenza delle norme di legge, rispetto a quanto deliberato dal CIPE n. 98/2017 e dalla Giunta della Regione Marche n. 1177 del 3/8/2020. Violazione di legge in relazione agli artt. 1-3-6-12 L. 241/1990 e s.m.i. Violazione e falsa applicazione della Convenzione tra Regione Marche e Comune di Fano. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti e falsa causa. Eccesso di potere per contraddizione rispetto alla Delibera CIPESS del 27/12/2022. Illegittimità derivata” ed esso è così sviluppato:
– il complessivo operato del Comune di Fano e della Regione Marche si pongono in violazione palese della circolare del C.I.P.E.S.S. n. 98/2017, con cui era stato ammesso a finanziamento con risorse del F.S.C. l’opera denominata (sia nella convenzione stipulata nel 2020 fra Comune e Regione sia in tutti gli altri atti iniziali del procedimento) “Viabilità di adduzione al nuovo Ospedale Unico Marche Nord”;
– ma poiché, come si è visto nell’esposizione in fatto, l’ospedale unico “Marche Nord” non verrà realizzato, ne consegue che non è più necessaria la viabilità di adduzione ad esso e che, dunque, con gli atti odiernamente impugnati il Comune di Fano e la Regione Marche danno vita ad una distrazione del finanziamento statale rispetto alle finalità indicate nella delibera del C.I.P.E.S.S. n. 98/2017. Infatti, in parte qua il F.S.C. aveva quale suo obiettivo strategico la realizzazione di un collegamento veloce con il nuovo ospedale unico “Marche Nord” dei bacini di utenza della Valle del Metauro e della Valle del Cesano (in cui risiedono circa 100.000 abitanti), mentre lo stralcio dell’ospedale dalla pianificazione regionale implica che la circonvallazione della Gimarra sarebbe un’opera di esclusivo rilievo comunale, in quanto tale non finanziabile con il F.S.C.;
– la conferma di ciò discende anche dal fatto che, mentre nella deliberazione del Consiglio Comunale n. 228/2022 e nella deliberazione di Giunta n. 9/2023 non si menziona più nella denominazione dell’intervento la viabilità di adduzione all’ospedale “Marche Nord”, nella deliberazione consiliare n. 98/2023 si torna nuovamente a menzionare il collegamento con l’ospedale unico di Pesaro. Questo dimostra come il Comune di Fano, anche omettendo di informare il C.I.P.E.S.S. e il Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili della modifica sostanziale delle finalità dell’intervento, abbia cercato unicamente di non perdere il finanziamento statale e di realizzare un’opera pubblica non strategica;
– questa contraddittorietà dell’agire amministrativo del Comune emerge anche dal tenore delle controdeduzioni alle numerose osservazioni formulate da cittadini e associazioni, controdeduzioni che confliggono con quanto emerge dalla convenzione stipulata nel 2020 fra Regione e Comune, dalla quale risulta chiaramente che la nuova circonvallazione era destinata a velocizzare il collegamento con l’ospedale unico di Pesaro. Nelle controdeduzioni si afferma invece che l’opera in questione “…risponde alla necessità di prevedere una viabilità “alternativa” in grado di creare un collegamento esterno alla zona urbanizzata del centro di Fano, realizzando una strada urbana di collegamento interquartieri. …Tale previsione si prefigge l’obiettivo di creare un by pass che eviti che il traffico di attraversamento vada ad impegnare la rete stradale locale del Comune di Fano questa bretella consentirà di evitare la rete stradale del centro cittadino, ricco di accessi e utenti che percorrono a piedi od in bicicletta tali tracciati in direzione lungomare, riducendo le situazioni di pericolo ed il traffico di passaggio, e ridefinendo la gerarchia della rete viabilistica locale ed extraurbana…” e che “… E’ del tutto erroneo affermare che la finalità della variante de quo fosse esclusivamente quella di collegare Fano al nuovo nosocomio. La variante “Gimarra” è difatti da sempre (rectius: dagli anni 60, ovvero dall’inizio dell’espansione urbanistica e dall’avvento dell’automobile di massa) considerata strategica per l’efficace risoluzione dei problemi di traffico della città di Fano. L’opera consiste sostanzialmente in una strada a scorrimento che evita l’attraversamento del quartiere Gimarra (posto lungo la Stata 16), consentendo così la chiusura a nord ed in direzione Pesaro dell’anello di strada interquartieri già in parte realizzato. Non solo, la variante de qua è oggi diventata financo urgente, dopo i numerosi tentativi di realizzazione non andati a buon fine (vedi infra): Via Roma (ex via Flaminia) ed il tratto urbano della Statale 16 non riescono più a sostenere il carico di veicoli che ogni giorno – soprattutto nelle ore di punta – le congestionano pesantemente. Come anticipato, sin dal PRG redatto da Piccinato nel 1967 vi era la previsione di realizzare un corridoio in variante che potesse convogliare l’attraversamento di lunga percorrenza dalla Statale 16. L’opera pubblica oggi discussa affonda dunque le sue profonde radici in un lungo percorso pianificatorio che, nonostante le evoluzioni del contesto ed il passaggio del tempo, ha sempre mostrato l’esigenza di crea un collegamento esterno a nord della città di Fano, che spostasse il traffico di passaggio al di fuori della zona urbanizzata. Risulta quindi evidente che l’opera pubblica non fosse strettamente legata alla costruzione del nuovo ospedale. Tutt’altro, la costruzione del nuovo nosocomio dell’Azienda ospedaliera (poi stralciato) è stata solo l’occasione per ottenere i finanziamenti necessari per la progettazione e la realizzazione di un’opera che la città di Fano programma e progettata da decenni. Che la realizzazione dell’opera fosse poi collegata (ma non finalizzata) alla costruzione del nuovo ospedale trova conferma anche nel protocollo d’intesa stipulato dal Comune e dalla Regione in data 4 giugno 2018. L’obiettivo dell’intesa era dunque – espressamente – quello di migliorare la viabilità nella città di Fano e non il mero collegamento della stessa città con il nuovo previsto ospedale.
Non vi era, dunque, alcuna limitazione finalistica. In ogni caso, le somme sono state poi contrattualizzate d’intesa con il CIPE in conformità all’accordo tra il Comune e la Regione. Tanto è vero che quest’ultima, che ha messo a disposizione del Comune i propri fondi FSC, non ha mai sollevato alcuna criticità sul loro utilizzo da parte dell’Amministrazione comunale. Al contrario, la Regione ha sempre tenuto un contegno di piena ed assoluta acquiescenza e collaborazione, formulando – ad esempio – la richiesta di proroga al Ministero degli stessi fondi per conto del Comune di Fano. Peraltro, in fase di richiesta della proroga, anche lo stesso Ministero non ha eccepito alcunché circa l’asserita “distrazione” degli stessi fondi…”;
– queste affermazioni, oltre a risultare in contraddizione con quanto emerge gli atti iniziali della procedura, sono altresì in contrasto con gli obiettivi strategici del F.S.C., quali risultano dalla delibera del C.I.P.E.S.S. n. 98/2017. Analogo vizio affligge anche la successiva delibera del Comitato interministeriale del 27 dicembre 2022 pubblicata sulla G.U. n. 115 del 18 maggio 2023 suppl. ordinario n. 19, nella parte in cui all’Allegato A.2 mantiene la previsione dell’intervento “Viabilità di adduzione al nuovo ospedale unico Marche Nord”, laddove con tale delibera il C.I.P.E.S.S. avesse inteso avallare, anche implicitamente, la distrazione dei fondi perpetrata dal Comune di Fano con l’avallo della Regione (al riguardo la ricorrente precisa che dalla delibera non è possibile comprendere se, al contrario, il Comitato abbia confermato il finanziamento solo perché non adeguatamente informato dalla Regione e dal Comune in merito alla intervenuta modifica delle finalità dell’opera);
– sotto altro profilo, va evidenziata l’inconferenza del richiamo operato in sede di controdeduzioni al c.d. P.R.G. Piccinato, visto che le previsioni in esso contenute sono ormai non più attuali, essendo trascorsi oltre cinquanta anni dalla loro approvazione ed essendo mutato in modo rilevante lo stato dei luoghi. Non si comprende fra l’altro il motivo per cui, se davvero la strada de qua costituisce un’infrastruttura strategica per il territorio, essa non sia prevista nella variante generale al P.R.G. di recente sottoposta al pubblico dibattito e sia invece realizzata attraverso l’istituto “acceleratorio” dell’Accordo di Programma.
4.1. Queste censure, per le ragioni che si vanno ad esporre, sono da dichiarare infondate, se non addirittura in parte inammissibili per difetto, in capo alla ricorrente, della legittimazione attiva a contestare l’erogazione di un finanziamento statale di cui avrebbe usufruito il Comune di Fano.
Come si è detto, con questo motivo l’avv. Ciani solleva due diversi profili di censura, ossia:
– in primo luogo, l’asserita distrazione del contributo concesso dal C.I.P.E.S.S. a valere sul F.S.C. (il quale viene invece destinato a realizzare un’opera di rilievo meramente locale);
– in secondo luogo, l’infondatezza, in ogni caso, delle motivazioni addotte dal Comune in merito al fatto che la strada in questione sarebbe un’opera pubblica prevista negli strumenti urbanistici sin dalla fine degli anni ’60 del XX secolo.
4.1.1. Con riguardo alla questione della dedotta distrazione del finanziamento statale, il Collegio osserva quanto segue:
– in primo luogo, nel corso del giudizio è emerso che, pur avendo la Regione modificato la pianificazione sanitaria espungendo da essa la realizzazione del nuovo ospedale unico “Marche Nord”, ugualmente sono stati confermati interventi rilevanti finalizzati a rendere il presidio ospedaliero ubicato in zona Muraglia di Pesaro quello centrale dell’ambito provinciale (si vedano le deliberazioni di Giunta Regionale n. 141/2022 e n. 687/2022). Ma in realtà, come correttamente eccepito dalla Regione e dal Comune, la realizzazione dell’ospedale unico di Pesaro rappresentava solo l’occasione per richiedere il finanziamento statale e realizzare un’opera pubblica attesa da oltre cinquanta anni;
– in secondo luogo, e a prescindere dalla denominazione dell’intervento, va osservato che in parte qua il F.S.C. finanzia espressamente “interventi sulla viabilità secondaria finalizzati a favorire l’accessibilità alle aree interne e a quelle più penalizzate dalla particolare orografia del territorio” (e la realizzazione della c.d. variante Gimarra risulta finanziata proprio nell’ambito di questa linea d’azione, come emerge dalla tabella allegata alla delibera C.I.P.E.S.S. n. 98/2017). Va dunque osservato che: i) o l’intervento non era finanziabile già ab origine a valere sul F.S.C. (perché Pesaro e Fano non sono aree interne penalizzate dalla particolare orografia del territorio), ma questo la ricorrente non lo sostiene nemmeno; ii) oppure l’intervento è finanziabile anche se l’ospedale unico non sarà realizzato, visto che si tratta comunque di viabilità secondaria finalizzata a decongestionare il traffico sulla S.S. 16 e a migliorare i collegamenti tra Fano e Pesaro. Del tutto speciosa, dunque, è anche la sottolineatura della denominazione dell’opera in questione, che nella deliberazione consiliare n. 98/2023 sarebbe nuovamente mutata in “Viabilità di adduzione al nuovo Ospedale Unico Marche Nord” solo per trarre in inganno le amministrazioni statali finanziatrici;
– ma del resto appare abbastanza singolare che il C.I.P.E.S.S. e il Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili (a cui il ricorso è stato notificato anche a titolo di litis denuntiatio), i quali dispongono degli strumenti e delle competenze per verificare se gli enti territoriali destinatari dei fondi del F.S.C. li utilizzano per opere coerenti con gli obiettivi del Piano, non abbiano assunto in tutti i mesi trascorsi dalla data di incardinazione del presente giudizio alcun provvedimento di decadenza a carico della Regione Marche e del Comune di Fano per avere destinato il presente finanziamento ad un’opera diversa da quella originaria. Si deve dunque ritenere che, se ciò non è accaduto, questo vuol dire che le prefate autorità statali hanno ritenuto che l’opera in questione è comunque ricompresa fra gli interventi di valore strategico assistiti dal Fondo (della qual cosa, come si è detto supra, anche il Tribunale è convinto, dal che discende il rigetto delle censure che si appuntano nei riguardi della delibera del C.I.P.E.S.S. datata 27 dicembre 2022).
4.1.2. Con riguardo al secondo profilo va invece osservato che:
– sono del tutto sterili le censure relative alla dedotta inattualità delle previsioni dei piani regolatori comunali che si sono succeduti dal 1967, essendo del tutto ovvio che nel 2022 lo stato dei luoghi non era più quello esistente all’epoca, il che però non toglie che la necessità di realizzare una viabilità alternativa sussiste ancora oggi, non essendo nemmeno pensabile che il Comune di Fano abbia deciso di costruire la strada in questione per una sorta di capriccio;
– il c.d. Piano Piccinato è stato richiamato dagli uffici comunali non già per attribuire alle sue previsioni un’ultrattività che le stesse, giuridicamente e materialmente, non posseggono, ma semplicemente per evidenziare ai numerosi cittadini che hanno formulato le osservazioni che già dalla fine degli anni ’60 del XX secolo era emersa la necessità di realizzare una viabilità alternativa alla S.S. 16 e che all’epoca era stata ipotizzata proprio la c.d. variante Gimarra (secondo una previsione che era stata poi confermata anche dai P.R.G. successivi). Naturalmente, come si è detto, lo sviluppo urbano della zona ha richiesto una progettazione del tutto differente da quella ipotizzata a suo tempo dall’arch. Piccinato, ma in questo non vi è nulla di strano o di illegittimo. Né rileva in senso ostativo la circostanza che la strada de qua non era prevista dalla variante generale al P.R.G. approvata nel 2009, se non altro perché all’epoca non era prevista la riorganizzazione della rete ospedaliera marchigiana (nel cui ambito è stata originariamente prevista la realizzazione dell’ospedale unico di Pesaro e in seguito la riconfigurazione delle funzioni dell’azienda sanitaria territoriale e degli ospedali che ad essa fanno capo). In sostanza, seppure le problematiche del traffico sono state sempre presenti, è evidente che la previsione della realizzazione del nuovo ospedale e, in seguito, la nuova divisione dei compiti fra l’ospedale del capoluogo provinciale e quelli periferici hanno costituito una sopravvenienza che rendeva superate in parte qua anche le previsioni del P.R.G. 2009;
– l’accordo di programma costituisce uno strumento legislativo del tutto legittimo e pertanto non si vede il motivo per cui il Comune non potesse utilizzarlo per accelerare la procedura di variante urbanistica necessaria per consentire la realizzazione dell’opera pubblica oggetto di causa;
– il numero delle osservazioni pervenute non implica di per sé che la scelta urbanistica compiuta dal Comune sia illegittima o errata, ma testimonia semmai che l’opera in argomento coinvolge numerosi interessi pubblici e privati, di cui si è tenuto conto per quanto possibile in sede di progettazione. Non è poi vero che le osservazioni sono state tutte rigettate con motivazione standardizzata, essendo invece vero che nella gran parte dei casi l’ufficio ha addotto la stessa motivazione con riguardo ad osservazioni aventi il medesimo tenore sostanziale.
5. Il secondo motivo, rubricato “Violazione di legge in relazione agli artt. 142 D.Lgs. 42/2004, L. 1497/1939, DM 25/8/1965, DGRM n. 668 del 3.2.1981, nonché alle norme del PRG come adeguato al PPAR. Violazione di legge in relazione agli artt. 1-3 L. 241/1990. Violazione dell’art. 3-quater D.Lgs. 152/2006 in tema di sviluppo sostenibile. Violazione di legge in relazione all’art. 42 D.Lgs. 267/2000. Violazione di legge in relazione ai principi di proporzionalità ed adeguatezza. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per contraddittorietà, anche in ragione ai principi costituzionali in tema di tutela ambientale e paesaggistica. Eccesso di potere per difetto di competenza. Illegittimità derivata”, è così sviluppato:
– vanno censurati, sia per violazione delle norme richiamate nella rubrica del motivo, sia per la loro contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza i pareri favorevoli resi dalla Soprintendenza e dalla Regione Marche – Genio Civile nel corso dell’iter di approvazione del P.F.T.E. e ribaditi anche nella successiva conferenza di servizi approvata con determinazione del Comune di Fano n. 1602 del 27 giugno 2023;
– al fine di comprovare la fondatezza di tali censure va rilevato che il Comune, muovendo dal presupposto (errato, sottolinea la ricorrente) che la c.d. variante della Gimarra era prevista già dal P.R.G. Piccinato del 1967 (in cui peraltro la strada aveva un tracciato e una consistenza diversi), ha innanzitutto, in assenza di un’adeguata e approfondita istruttoria, “voluto” a tutti i costi individuare tale soluzione progettuale (approvata con deliberazioni di Giunta nn. 106 e 184 del 2020 e con deliberazioni consiliari nn. 140 e 162 del 2020) rispetto ad altre certamente meno invasive in termini paesaggistici e ambientali e implicanti un costo minore in termini economico-finanziari;
– la scelta compiuta dagli organi di indirizzo politico fanesi non trova alcuna giustificazione o motivazione se non nella ostinata volontà di conseguire il finanziamento statale ed è sganciata da ogni valutazione tecnica ed economica. Infatti il documento di fattibilità delle alternative progettuali (DOCFAP), che deve precedere il progetto di fattibilità vero e proprio, analizza semplicemente le quattro alternative (“variante Gimarra”; “variante Roncosambaccio”; “variante in affiancamento alla A14”; variante “Via delle Necropoli”) senza alcun approfondimento tecnico necessario per permettere una consapevole scelta in termini di rapporto costi/benefici per la collettività. Al riguardo dalle deliberazioni di Giunta n. 184/2020 e del Consiglio n. 162/2020 risulta che:
la “variante Gimarra”:
“…Completa gli interventi di realizzazione della strada “Interquartieri”, già presenti da oltre un decennio nella pianificazione territoriale ed urbana della città e già previsti sostanzialmente, anche con diversi sedimi di tracciato, sin dal primo piano regolatore della Città di Fano (Arch. Piccinato 1963 – 1967);
Realizza un’efficace alternativa all’unica opera di scavalco del torrente Arzilla, ora presente lungo la Strada Statale Adriatica Nord facilitando il raggiungimento della Città di Pesaro;
Costituisce un efficace disimpegno di traffico in direzione Fano-Pesaro per tutte le attività residenziali e produttive del quadrante nord – ovest della Città di Fano specie nel periodo estivo nonché nelle ore di punta;
Minimizza la percezione delle opere, sviluppandosi per ampi tratti in galleria (sia naturale che artificiale) e in trincea…”,
nel mentre “…le altre n. 3 soluzioni ipotizzate hanno più gravi criticità in quanto:
– La variante affiancamento A14 e Via della Necropoli hanno andamenti planoaltimetrici con curve a raggio ridotto e pendenze elevate e ripetute fino all’11%;
– l’intersezione con la viabilità avviene in zona collinare SP60 tra Novilara e Trebbiantico alquanto disagevole e lontana dall’area urbana di Pesaro; sono ubicate in zona di rispetto dell’autostrada A14 per cui risulta necessario ottenere l’autorizzazione (con connesse problematiche tecniche ed amministrative per la rilevata contiguità spaziale); non risultano, per la lontananza con il centro abitato di Fano, un’opzione attrattiva in termini di alternative di traffico; comportano un’intesa con il Comune di Pesaro e con la Provincia (in quanto la strada da realizzare impatterebbe significativamente con il territorio del Comune di Pesaro con intersezione con una strada provinciale a ridosso di una struttura socio sanitaria (Galantara);
– La variante Roncosambaccio impatta con la presenza di querce secolari ed obbliga la realizzazione, dall’uscita della frazione di Fenile, di un tracciato in parte difforme dall’attuale ed in un contesto naturalistico e paesaggistico di primaria importanza; nel secondo tratto (scendendo verso la conca di Fossosejore) è presente un vincolo puntuale di carattere ambientale denominato: “ZONA DI PROTEZIONE SPECIALE (ZPS) IT5310024 – Colle San Bartolo e litorale pesarese” che impegna il tracciato per una lunghezza considerevole e centrale (si osserva che l’ipotesi relativa alla Variante di Gimarra impatta il medesimo vincolo ma per un tratto esiguo di circa 40 metri in zona di confine perimetrale dello stesso e peraltro limitrofo all’area abitata);
non risulta, per la lontananza con il centro abitato di Fano, un’opzione attrattiva in termini di alternative di traffico; comporta un’intesa con il Comune di Pesaro e con la Provincia (in quanto la strada da realizzare impatterebbe significativamente con il territorio del Comune di Pesaro con intersezione con una strada provinciale a ridosso di una struttura socio sanitaria (Galantara)…“.
Tuttavia la decisione di optare per la c.d. variante Gimarra è stata presa nonostante il fatto che gli stessi organi comunali avessero evidenziato “…che le problematiche strutturali e sistemi di rapporto viario Fano – Pesaro possano essere risolte solo con la realizzazione del Casellino di Fenile (lato Fano) e di Santa Veneranda (lato Pesaro) ovvero con la realizzazione di una complanare al tracciato autostradale tenuto conto delle cesure orografiche presenti, tra le due aree urbane, tra la costa e l’autostrada A14”;
– in realtà la “variante Gimarra” è l’alternativa peggiore sia in relazione al conseguimento del fine unico presupposto e indicato dal C.I.P.E.S.S. (ovvero il collegamento con il nuovo ospedale unico “Marche Nord”), sia con riguardo al più ridotto obiettivo di rendere maggiormente scorrevole il traffico ordinario sulla S.S. 16 “Adriatica”, visto che la medesima bretella trova sbocco proprio sulla strada statale a pochi km dal centro abitato di Fano;
– l’operato del Comune di Fano si è mostrato del tutto incerto e contraddittorio anche in relazione al costo stimato dell’intervento. Inizialmente, infatti, era stato stimato un costo di poco superiore a € 19.000.000,00, cifra subito apparsa del tutto sottostimata rispetto al costo effettivo, ammontante a circa 30/35 milioni di euro. Tuttavia, al fine di non perdere il finanziamento statale la Giunta Comunale, con deliberazione n. 215 del 22 luglio 2021, dava mandato ai progettisti esterni incaricati di rimodulare l’intervento in base alla somma a disposizione, il che configura un vero e proprio sovvertimento del normale ordine logico e giuridico da seguire nella programmazione delle opere pubbliche, essendosi confezionato l’intervento in ragione delle risorse disponibili e non delle finalità che l’opera de qua deve soddisfare;
– si è giunti così all’elaborazione di una nuova soluzione progettuale che è stata poi affiancata da due ulteriori progetti redatti uno dagli uffici comunali e uno da altra società privata (nel ricorso sono riportate le principali caratteristiche di ciascuno dei tre progetti, per cui nemmeno in questo caso è necessario trascrivere in sentenza i relativi stralci del ricorso).
Il Comune ha poi deciso di rimettere la scelta definitiva del tracciato al progetto di fattibilità tecnica ed economica (P.F.T.E.) ai sensi dell’art. 21, commi 5 e 6, del D.Lgs. n. 50/2016 precisando che la scelta precedentemente effettuata “…risulta ora non più conferente alla luce della non congruità delle risorse finanziarie occorrenti enormemente sottostimate in sede di delibere sopra citate sulla base dei riscontri effettuate dalla ditta Sintagma”.
Lo studio di prefattibilità, ai fini della scelta, così concludeva:
“Dall’analisi effettuata e riportata nella tavola 2218_F _A0_DMC01_00, dove sono stati tenuti in considerazione anche gli impatti dell’alternativa del Comune e dell’alternativa Sintagma, è possibile affermare che la soluzione ottimale dal punto di vista della sostenibilità ambientale, delle mitigazioni progettate, dell’inserimento del tracciato nel contesto territoriale, delle misure di prevenzione per il dissesto idrogeologico e dell’inquinamento delle acque superficiali e sotterranee e per la riduzione dell’inquinamento atmosferico è la soluzione proposta da Abacus.
Il tracciato ideato e progettato da Abacus, inoltre, risulta più funzionale e meno impattante anche dal punto di vista strutturale in quanto non prevede la realizzazione di gallerie come proposto dall’approfondimento progettuale di Sintagma. Per quanto riguarda la realizzazione del ponte sul torrente Arzilla le mitigazioni ambientali proposte da Ambiente, in questa fase di progettazione, permettono un inserimento paesaggistico ad alto valore sia funzionale che percettivo, in quanto, la nuova struttura risulterà ben inserita all’interno del contesto territoriale del comune di Fano.
Relativamente alla parte di tracciato ricadente nella ZCS/SIC IT5310007 Litorale della Baia del Re le mitigazioni che verranno messe in atto avranno usi multipli quali funzioni frangivento (protezione della linea di costa litoranea), di protezione e rifugio per l’avifauna e di ricostruzione di corridoio ecologico.
In ultimo, non meno importante, è da considerare l’aspetto relativo alla riqualificazione delle aree in stato di abbandono localizzate davanti alla chiesa di Santa Maria del Carmine. Tale riqualificazione prevede la realizzazione di un parchetto fruibile dai cittadini e dai frequentatori abituali della zona.
Da quanto sopra descritto gli impatti che inevitabilmente la nuova infrastruttura andrà a creare in questo territorio caratterizzato da un paesaggio maggiormente agricolo e costiero, saranno opportunamente mitigati, in tal modo il nuovo inserimento stradale risulterà non solo attenuato dal punto di vista degli impatti causati dagli agenti fisici (per esempio il rumore) e dalla qualità dell’aria, ma anche dal punto di vista percettivo ecosistemico vegetazionale”;
– questa soluzione progettuale, condivisa dagli uffici comunali in quanto ritenuta ampiamente soddisfacente, in sede di consultazione preliminare (scoping) nell’ambito della procedura di V.A.S. ha però ricevuti pesanti rilievi critici sia da parte della locale Soprintendenza (parere prot. n. 9511 del 31 agosto 2022) sia da parte della Regione Marche – Settore Genio Civile Marche Nord (parere prot. n. 944549 del 21 luglio 2022), i quali invitavano il Comune a valutare soluzioni alternative. Il Comune ha pertanto dovuto commissionare due ulteriori soluzioni progettuali, finalizzate sia a minimizzare al massimo l’impatto paesaggistico sia a realizzare l’attraversamento del Arzilla “…in un’area meno meandriforme e con un rischio di esondazione di minor entità…” (in ricorso sono riportate le principali differenze fra le due soluzioni progettuali, per cui è possibile per il Collegio evitare di trascrivere in sentenza i relativi stralci del mezzo introduttivo). Sulla base di questi nuovi approfondimenti si è concluso, rispetto al secondo tratto (dato che il primo non presenta differenze tra le due alternative ideate), che:
“La proposta 1, ovvero quella che presenta un tracciato con una galleria naturale, contempla la realizzazione di un’opera molto costosa, non priva di impatti sull’ambiente dal punto di vista dello smaltimento delle terre e rocce da scavo e degli scavi a cielo aperto da realizzare agli imbocchi.
La realizzazione di un’opera di questa tipologia può essere efficacie se i benefici che ne derivano sono perlomeno paragonabili ai costi che comporta. Chiaramente, se comparata con la proposta progettuale sottoposta agli stakeholder nei mesi scorsi, questa infrastruttura si presenta come un chiaro miglioramento dal punto di vista dell’inserimento paesaggistico ed ambientale, nascondendo per quasi 300 m il nuovo tracciato. Se però il confronto viene fatto con la proposta 2, ovvero quella che contempla l’inserimento di un tratto in scavo ed uno in galleria artificiale, le differenze in termini di impatti paesaggistici si assottigliano molto.
Infatti, come rappresentato nelle pagine precedenti e nei foto-inserimenti riportati come allegati, la proposta due risulta comunque essere estremamente poco visibile dalla zona costiera anche solo per la sua ubicazione in scavo e senza inserire alberature di progetto, le quali potrebbero ulteriormente migliorare la mitigazione dell’opera.
Inoltre la seconda proposta, per la natura delle opere progettate, comporta un costo d’investimento inferiore e minori problematiche in termini manutentivi, i quali lieviterebbero se si decidesse di realizzare una galleria naturale di 200.00 m (che raggiungerebbe i 300.00 con gli imbocchi) …”;
– rispetto a questa nuova progettazione, la Soprintendenza, in modo a dir poco sorprendente, ha espresso parere favorevole sulla variante sostenendo semplicemente che le “…due soluzioni alternative, in linea con le indicazioni contenute nel succitato parere, apportando essenzialmente approfondimenti sotto il profilo paesaggistico … che entrambe risultano sostenibili e coerenti con le forme di tutela paesaggistica presenti nel contesto …” e comunque ritenendo che ”…la soluzione 2 (sia) la più rappresentativa e salvaguardi convenientemente il contesto paesaggistico … vista la minor entità di movimentazione del terreno, risulta adeguata anche sotto il profilo della tutela archeologica …”. Tali conclusioni sono state poi ribadite dalla Soprintendenza anche nella conferenza di servizi del 28 aprile 2023. Premesso che tali motivazioni sono apparenti e stereotipate, non ci si può esimere dall’evidenziare la palese contraddittorietà rispetto al severo giudizio che la Soprintendenza aveva espresso nel mese di agosto 2022 sul medesimo progetto, visto che il percorso prescelto: i) interessa molto di più i pendii collinari; ii) si sviluppa maggiormente in superficie; iii) interessa una più vasta area di paesaggio tutelato, aumenta i tratti non pianeggianti, accresce l’occupazione di zone a destinazione agricola e minimizza la presenza di gallerie; iv) presenta meno tratti lineari; v) nel secondo tratto prevede l’ascesa diretta nella collina distruggendo un noceto e un oliveto biologico DOP Cartoceto di più di 30 anni con successiva doppia curva a destra e poi a sinistra, andando ad incidere su terreni agricoli e alberi di alto fusto;
– anche il Genio Civile, contraddicendosi rispetto al parere espresso nel mese di luglio 2022, ha ritenuto il progetto compatibile dal punto di vista idraulico e geomorfologico;
– tali pareri hanno quindi condotto il Consiglio Comunale ad adottare la deliberazione n. 228/2022, la quale è dunque illegittima tanto in via autonoma quanto in via derivata, fondandosi su apporti istruttori carenti e contraddittori;
– non si è comunque tenuto conto dei numerosi vincoli gravanti sulle aree interessate dal tracciato stradale e del fatto che la c.d. variante Gimarra: i) è l’unica soluzione progettuale che non prevede l’utilizzo di tratti di strada preesistenti, per cui si tratta di opera che dovrà essere realizzata “da zero”; ii) contempla l’attraversamento di zone densamente popolate quali quella del Trave e della frazione Carmine, con conseguenti evidenti problematiche di impatto in riferimento alle matrici sensibili e con necessità di realizzazione di barriere fonoassorbenti; iii) presuppone la realizzazione di un ponte sul torrente Arzilla all’interno di una zona alluvionale molto critica e su scarpate alluvionali con problemi di stabilità e/o arretramento, anche in relazione ai frequenti e rilevanti esondazioni del torrente (come ad esempio quella del 1979); iv) prevede la realizzazione di tre grandi rotatorie di cui una di diametro di 25 metri a pochi metri dalla ex Chiesa del Carmine, oggi santuario mariano, e la realizzazione di gallerie, naturali e/o artificiali, che passano sotto o in vicinanza di abitazioni; v) contempla altresì la costruzione di tratti di strada sulla collina di Gimarra che dal 1962 è sottoposta a vincolo assoluto; vi) prevede un numero notevole di espropri.
Ma, del resto, tali criticità emergevano anche dallo studio sul paesaggio (doc. RSF01 cap. 1.4.6 a pag. 62/68), in cui si dice che “… la presenza stessa del nuovo corpo stradale e delle opere d’arte previste, portano inevitabilmente ad un’alterazione delle caratteristiche fisiche del territorio dovuta principalmente alla frammentazione dei fondi agricoli con conseguente modifica della geometria dei campi. Le qualità percettive sono particolarmente modificate nei tratti stradali che interrompono la continuità morfologica delle scarpate collinari … Queste superfici occupate determinano una alterazione permanente dell’assetto morfologico, laddove prima la centuriazione dei fondi agricoli si estendeva in maniera continua e armoniosa fino su ai rilievi collinari, la realizzazione dell’infrastruttura andrà a determinare una interruzione della geometria spaziale incidendo il territorio da sud a nord e fungendo da spartiacque tra il sistema collinare e quello urbano. Le alterazioni si ripercuotono anche sotto l’aspetto paesaggistico/vegetazionale, in quanto sottraendo la continuità delle fasce arboree arbustive, che delimitano e ritmano il contesto territoriale, si apporterà una modificazione del pattern paesaggistico identitario del luogo… laddove l’opera risulta direttamente visibile, gli impatti sulla percezione risultano piuttosto significativi…”;
– la soluzione progettuale che è stata alfine prescelta non elimina tali criticità, le quali si assommano a quelle che riguardano l’aspetto finanziario. Il costo stimato dell’opera, infatti, è costantemente lievitato nel corso dell’iter procedimentale e crescerà ancora, ad esempio in relazione alle espropriazioni dei terreni privati. La spesa complessiva dunque sarà esorbitante, tenuto anche conto della sostanziale inutilità della circonvallazione rispetto all’obiettivo di migliorare le condizioni del traffico locale (al riguardo, come già detto, l’unica soluzione è la costruzione del c.d. Casellino Fano Nord);
– inoltre, negli atti allegati al progetto sono esposte alcune stime in merito ai vantaggi connessi alla realizzazione dell’opera che non trovano alcun riscontro in dati oggettivi, il che è a dirsi ad esempio per quanto concerne la presunta riduzione dei volumi di traffico sulla S.S. 16 (stimata apoditticamente dai progettisti nel 35% del traffico attuale). In questo senso sono stati dunque violati anche l’art. 3-quater del T.U. n. 152/2006 (secondo cui “Ogni attività umana giuridicamente rilevante ai sensi del presente codice deve conformarsi al principio dello sviluppo sostenibile, al fine di garantire che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non possa compromettere la qualità della vita e le possibilità delle generazioni future. Anche l’attività della pubblica amministrazione deve essere finalizzata a consentire la migliore attuazione possibile del principio dello sviluppo sostenibile, per cui, nell’ambito della scelta comparativa di interessi pubblici e privati connotata da discrezionalità, gli interessi alla tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale devono essere oggetto di prioritaria considerazione”) e il principio di proporzionalità;
– nella specie, infatti, l’interesse pubblico posto a giustificazione della variante non è proporzionale né rispetto al grave pregiudizio paesaggistico e ambientale che l’opera produrrà, né rispetto al costo dell’intervento.
5.1. Tutte le suesposte censure sono da dichiarare infondate, per le seguenti ragioni. Va però premesso che, seppure nell’epigrafe è dedotto anche il vizio di “eccesso di potere per difetto di competenza”, nel corpo del motivo tale censura non è in alcun modo sviluppata (non si dice infatti quale sarebbe l’atto viziato da incompetenza e quale sia l’autorità che aveva il potere di adottarlo), per cui dovrebbe trattarsi di un mero refuso dovuto all’utilizzo della tecnica del “copia/incolla” da un altro ricorso.
Ad ogni buon conto, se la censura dovesse essere riferita alla deliberazione consiliare n. 228/2022, essa sarebbe infondata, visto che il nuovo tracciato della strada in questione, come del resto riconosce la ricorrente, modifica le originarie previsioni del c.d. Piano Piccinato e dei P.R.G. successivi, per cui esso andava approvato dal Consiglio Comunale (anche perché nella specie la variante urbanistica necessaria a dare seguito al progetto sarà successivamente approvata con lo strumento dell’Accordo di Programma, per cui il ruolo del Consiglio Comunale andava comunque salvaguardato nella fase iniziale del procedimento), mentre alla Giunta competeva l’approvazione del progetto tecnico di dettaglio e degli atti ad esso connessi.
5.1.1. Passando dunque a trattare delle varie doglianze esposte dall’avv. Ciani, il Tribunale potrebbe limitarsi a rigettarle evidenziando che le critiche mosse dalla ricorrente sono finalizzate a sindacare una scelta di merito fra più alternative possibili, secondo un trend che ha connotato anche le numerose osservazioni presentate a seguito della pubblicazione degli atti di approvazione del tracciato (doc. allegato n. 64 al ricorso), osservazioni basate per lo più su ragioni di dissenso politico.
In effetti, considerato che il territorio di Fano è comunque densamente popolato ed è attraversato da un flusso quotidiano di traffico molto rilevante (che aumenta ancora di più nei mesi estivi), è del tutto ovvio che qualsiasi nuova viabilità viene ad incidere su un tessuto urbano non “vergine”, dal che consegue la necessità di operare scelte che sacrificano inevitabilmente alcuni interessi contrapposti. In condizioni del genere non era dunque possibile progettare un’opera che non incidesse o sul contesto paesaggistico (paesaggio agrario) o sull’ambito fluviale (nella specie, attraversamento del torrente Arzilla) oppure sull’interesse di alcuni proprietari privati a non veder modificato il contesto urbano in cui attualmente insistono le rispettive abitazioni. Dalle osservazioni presentate emerge in particolare una critica al Sindaco in carica nel periodo di elaborazione iniziale del progetto, al quale molti cittadini rimproverano l’accettazione passiva delle condizioni imposte da Autostrade per l’Italia con riguardo alle opere compensative legate alla realizzazione della terza corsia della A14, la qual cosa fa supporre che le censure già esaminate a proposito del collegamento con il nuovo ospedale unico Marche Nord sono strumentali e che il presente ricorso sarebbe stato proposto in ogni caso, visto che la ricorrente semplicemente non gradisce che il tracciato della variante interessi la sua proprietà.
5.1.2. Ciò detto, e passando ad esaminare le doglianze che si appuntano nei riguardi della Soprintendenza e del Genio Civile regionale, va anzitutto evidenziato che la vicenda procedimentale oggetto delle censure de quibus è in realtà molto lineare e del tutto simile alle innumerevoli vicende amministrative in cui vengono in rilievo procedure di valutazione ambientale e paesaggistica.
Infatti, in vicende del genere, delle quali il Tribunale si è occupato in centinaia di decisioni, accade sovente che il progetto presentato inizialmente dal proponente sia oggetto di critiche anche radicali mosse soprattutto dalle autorità competenti in materia ambientale (A.R.P.A.M. in primis) e paesaggistica (Soprintendenza); tuttavia, poiché è ormai invalso l’obbligo del c.d. dissenso costruttivo, le predette autorità debbono, nel rendere il proprio parere negativo, indicare in che modo soluzioni progettuali alternative possano rendere possibile l’adozione di pareri favorevoli (di solito accompagnati da prescrizioni inerenti la fase realizzativa e/o la fase di gestione post operam).
E nella specie si è verificato proprio questo, il che emerge chiaramente dalla lettura coordinata dei pareri iniziali e di quelli finali espressi dalla Soprintendenza e dal Genio Civile della Regione Marche. E questo è tanto vero che nei pareri finali impugnati le due amministrazioni hanno evidenziato che la variante progettuale viene incontro alle loro richieste iniziali e che, pertanto, era possibile rilasciare parere favorevole.
Non si vede dunque dove risieda la dedotta contraddittorietà nell’operato della Soprintendenza e del Genio Civile, la quale sarebbe stata invece predicabile laddove il Comune avesse ripresentato per l’approvazione il medesimo progetto già “bocciato” dalle due autorità.
Per quanto concerne, poi, l’enfatizzazione dei numerosi vincoli che gravano sulla zona interessata dal tracciato della circonvallazione va osservato che:
– nessuno di tali vincoli è di per sé ostativo alla realizzazione dell’opera, tanto che la ricorrente non deduce alcunché al riguardo;
– per quanto attiene ai vincoli di natura paesaggistica, architettonica e archeologica, rileva il parere favorevole della Soprintendenza. Né l’avv. Ciani ha evidenziato l’esistenza di specifici vincoli ostativi gravanti sulla sua proprietà;
– per quanto attiene invece ai vincoli imposti dal P.R.G. di Fano, gli stessi sono automaticamente derogati dalla variante urbanistica discendente dall’approvazione dell’Accordo di Programma fra Regione, Provincia e Comune, concluso ai sensi dell’art. 34 del T.U.E.L. e dell’art. 26-bis della L.R. n. 34/1992.
5.1.3. Nel merito, invece, non potendo il giudice sostituirsi alle valutazioni svolte dalle amministrazioni interessate, ci si limita ad osservare che:
– non risponde al vero che il Comune di Fano ha inizialmente prescelto il tracciato della c.d. variante Gimarra senza valutare costi e benefici anche delle altre tre soluzioni progettuali teoricamente percorribili. Del resto, alle pagg. 44-46 del ricorso sono trascritti gli stralci della deliberazione consiliare n. 162/2020 in cui sono indicati, per ciascuno degli altri tre tracciati, i motivi ritenuti ostativi, ergo in parte qua si è di fronte a valutazioni di merito ampiamente discrezionali del Consiglio Comunale, le quali erano altresì condizionate da alcuni vincoli oggettivi (per le prime due alternative progettuali veniva il rilievo il fatto che il tracciato stradale avrebbe presentato pendenze elevate e ripetute fino all’11%; per la c.d. variante Roncosambaccio rilevava invece l’esistenza, nella seconda parte del tracciato, di un’interferenza con una ZPS);
– la Soprintendenza, nel rendere un primo parere negativo, aveva indicato ai progettisti le modifiche idonee a superare i profili critici più evidenti, ossia la prioritaria occupazione di zone prevalentemente pianeggianti, non a destinazione agricola, e la realizzazione di una parte del tracciato in galleria. Poiché le due proposte alternative rielaborate dai progettisti sono state ritenute in linea con tali suggerimenti, la Soprintendenza, nell’esercizio del suo potere ampiamente discrezionale, ha ritenuto entrambe le soluzioni accettabili, scegliendo alfine la proposta 2 in quanto valutata come quella più rappresentativa e che meglio salvaguarda sia il contesto paesaggistico, sia, in ragione della minore entità delle movimentazioni del terreno, il contesto archeologico. Come si può vedere, dunque, la Soprintendenza ha spiegato tanto le ragioni dell’iniziale dissenso quanto i motivi per i quali le proposte finali rielaborate dal Comune erano da ritenere satisfattive, e dunque il parere del 30 novembre 2022 non può essere ritenuto viziato né sotto il profilo della contraddittorietà e/o della irragionevolezza, né sotto il profilo del difetto di istruttoria, né, infine, con riguardo alla congruità della motivazione;
– analogo discorso, mutatis mutandis, deve essere fatto per quanto concerne le valutazioni del Genio Civile, le quali ovviamente investono aspetti molto più tecnici e dunque ancora meno sindacabili dal giudice (anche perché la ricorrente non evidenzia la presenza di errori tecnici nel parere del 3 novembre 2022, in cui il Genio Civile ha evidenziato che: per un verso il punto di attraversamento del Torrente Arzilla con l’arteria viaria avviene più a nord, interessando un tratto più rettilineo e meno meandriforme; per altro verso, si riducono le interferenze delle opere in progetto con l’ambito di pertinenza fluviale e con l’area inondabile perimetrata nel P.A.I.). Va poi aggiunto che, con riguardo ai profili di competenza del Genio Civile, le valutazioni svolte in sede di approvazione del tracciato non esaurivano affatto tutte le questioni di dettaglio, sia in ragione dei successivi approfondimenti progettuali da svolgere in vista dell’avvio delle procedure di V.A.S. e V.I.A., sia alla luce delle prescrizioni impartite in merito alla progettazione esecutiva.
5.1.4. Per quanto concerne gli impatti sul traffico si rimanda all’esame delle censure che investono i pareri espressi dalla Provincia in sede di V.A.S. e di V.I.A.
5.2. Per tutte le suesposte ragioni il secondo motivo va dichiarato infondato nel suo complesso.
6. Il terzo motivo di ricorso, rubricato “Violazione di legge in relazione degli artt. 1-3-6-12 L. 241/1990 e s.m.i., anche per difetto di istruttoria e motivazione. Violazione di legge in relazione agli artt. 5-11-15-16 D.Lgs. 152/2006 e alla Direttiva Europea 2001/42 e 2014/52 in tema di VAS. Violazione dei principi di proporzionalità ed adeguatezza. Eccesso di potere per difetto di istruttoria”, è così declinato:
– anche i successivi atti, che sono comunque illegittimi in via derivata, scontano analoghi vizi;
– in primo luogo, infatti, non può che sottolinearsi l’illegittimità della determinazione dirigenziale n. 551 del 23 maggio 2023 del dirigente del Servizio 6 della Provincia di Pesaro e Urbino, recante il parere favorevole di V.A.S., con prescrizioni. Infatti, dopo aver ricordato le finalità meramente locali dell’opera pubblica, l’ufficio provinciale non fa altro che rinviare al contenuto del P.F.T.E., ritenendo così (ovviamente) l’intervento conforme e rispondente ai presupposti della V.A.S. In questo modo, però, la Provincia ha completamente abdicato dal ruolo che in subiecta materia le assegnano le pertinenti disposizioni del T.U. n. 152/2006 (in particolare gli artt. 5, 11, 15 e 16), le quali a loro volta recepiscono le direttive comunitarie 2001/42/CE e 2014/52 UE.
Secondo tali disposizioni l’autorità competente esprime, tenendo conto degli esiti della consultazione pubblica e dei pareri dei soggetti competenti in materia ambientale (SCA), un parere motivato sulla proposta di piano e di programma e sul rapporto ambientale nonché sull’adeguatezza del piano di monitoraggio e con riferimento alla sussistenza delle risorse finanziarie.
La V.A.S., dunque, ha lo scopo di guidare l’amministrazione procedente nell’effettuazione delle scelte discrezionali da compiersi nei procedimenti volti, per l’appunto, all’approvazione dei piani e dei programmi, in modo da far sì che tali scelte siano sempre orientate a garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente;
– seppure nella relazione istruttoria allegata alla determinazione n. 551 si legge che “…il provvedimento ha quindi rispettato la finalità intrinseca della VAS che è quella di garantire uno sviluppo sostenibile attraverso l’integrazione di considerazioni ambientali nell’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione dei piani, programmi o loro varianti…”, di fatto la Provincia ha aderito acriticamente ad ogni argomentazione esposta nel R.A., senza procedere ad alcuna autonoma valutazione.
In particolare, e sommariamente:
a) riguardo la “VERIFICA DI COERENZA”, viene nuovamente ribadita la coerenza dell’opera con il piano regolatore Piccinato del 1967, senza però tenere conto che quelle previsioni urbanistiche sono ormai anacronistiche, essendo mutato radicalmente lo stato dei luoghi ed essendo diverse le esigenze e le funzionalità richieste attualmente ad una circonvallazione;
b) riguardo la matrice “POPOLAZIONE”, si rinvia al Rapporto Ambientale allegato alla progettazione e alle valutazioni scientifiche di competenza dell’A.R.P.A.M.;
c) riguardo le matrici “TRAFFICO E MOBILITA’”, la Provincia aderisce, senza alcuna replica, agli studi specialistici contenuti nell’elaborato “2218_F_SO_R_RT_02_00 Relazioni tecniche specialistiche – Studio del Traffico”, che indicano uno spostamento del traffico di circa il 35% rispetto al volume attuale, riservandosi unicamente la necessità di prevedere un monitoraggio post operam;
d) in relazione alla matrice “ARIA”, si rinvia alla carta delle concentrazioni di inquinanti, contenuta nel P.F.T.E.;
e) riguardo le matrici “ACQUE SUPERFICIALI, SOTTERRANEE E COSTIERE/SUOLO E SOTTOSUOLO (GEOLOGIA, GEOMORFOLOGIA ED IDROGEOLOGIA)”, rileva il fatto che al momento della relazione istruttoria e del successivo parere favorevole di V.A.S., vi era solo il “parere preliminare positivo” contenuto nel provvedimento regionale n. 3897/2022 come poi ribadito con nota acquisita al protocollo comunale nr. 43059 del 2 maggio 2023, in cui si specifica che “…per il progetto in esame la scrivente Struttura regionale si era già espressa con nota prot. n. 65433 del 18/01/2023 (parere 3897/2022) per il parere previsto dall’art. 89 D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, in cui nelle prescrizioni venivano elencati gli approfondimenti necessari per il rilascio del provvedimento autorizzativo ai fini idraulici per le interferenze con il corso d’acqua demaniale o da eseguirsi nelle fasce di servitù idraulica, ai sensi del RD 523/1904, e per il parere vincolante dell’Autorità Idraulica previsto dalle NA del PAI Marche. Esaminata la documentazione presentata, si evidenzia che, sebbene l’elaborato PAI – RISCHIO FRANE E RISCHIO ESONDAZIONI (2218_F_A1_DFE01_01) non riporti le opere da realizzare ma solo il perimetro delle aree inondabili, da elaborazioni e confronti effettuati dalla scrivente Struttura con l’elaborato PLANIMETRIA DI SISTEMAZIONE IDRAULICA (2218_F_U1_DPH01_00) risulta che i rilevati delle spalle del viadotto, previsto per l’attraversamento del Torrente Arzilla, sono esterni all’area inondabile perimetrata dal PAI. Tuttavia si evidenzia che la documentazione inerente la parte idraulica è identica a quella già esaminata per il rilascio del parere sopra menzionato, mancando gli approfondimenti ivi richiesti, come già comunicato al Comune per le vie brevi.
Pertanto la scrivente Struttura non può che riconfermare quanto già espresso, con un parere preliminare positivo per l’opera in esame, demandando il rilascio dell’autorizzazione ai fini idraulici per le interferenze con il corso d’acqua demaniale ai sensi del RD 523/1904 e l’espressione del parere vincolante previsto dalle NTA del PAI, alla presentazione degli approfondimenti richiesti con la citata nota prot. n. 65433 del 18/01/2023; autorizzazione e parere che la scrivente Struttura si impegna a rilasciare in tempi brevi in considerazione della rilevanza dell’opera…”. Il definitivo assenso è stato rilasciato solo con il parere n. 423 del 5 giugno 2023, non allegato ad alcun provvedimento. È evidente quindi che all’epoca di adozione del parere V.A.S. non vi era un passaggio fondamentale ovvero una adeguata e necessaria ponderazione di tali aspetti, che, come previsto dalla normativa di riferimento, non può che essere effettuata a monte di ogni altra valutazione;
f) con riguardo alla matrice “RUMORE”, va rilevato che, per evitare il superamento dei limiti di emissione acustica, dovranno essere installati ben 874 metri di barriere antirumore;
g) in relazione alle matrici “PAESAGGIO ED ARCHEOLOGIA”, ci si limita a richiamare il parere favorevole della Soprintendenza, per cui valgono le considerazioni già svolte circa la contraddittorietà del parere reso dall’organismo periferico del Ministero della Cultura. In parte qua, dunque, risultano violate anche le disposizioni del D.Lgs. n. 42/2004, della L. n. 1497/1939, del D.M. 25 agosto 1965 e della D.G.R. n. 668 del 3 febbraio 1981, oltre che quelle del P.R.G. e del P.P.A.R.;
– va poi sottolineata l’assoluta incoerenza del parere di V.A.S., laddove la Provincia, pur ritenendo compatibile l’intervento con le matrici ambientali interessate, ha imposto la prescrizione secondo cui “…Dovrà essere redatto un nuovo piano di monitoraggio di VAS, in sostituzione di quello proposto con il rapporto ambientale, che consenta di verificare se l’obiettivo atteso con la previsione urbanistica, in termini di riduzione dei flussi di traffico dal centro urbano, si realizzerà a seguito della messa in esercizio dell’opera. Si specifica, altresì, che tale monitoraggio dovrà partire dalle indagini del traffico svolte ante operam e concludersi con la fase post operam, ovvero dopo la messa in esercizio dell’infrastruttura, per la durata di almeno 1 anno, con cadenza trimestrale, per un totale di 4 misurazioni stagionali all’anno in pari fasce orarie e di maggior flusso di traffico, da ripetere dopo 3 anni dalla messa in esercizio…”. Questa prescrizione dimostra infatti che le valutazioni espresse dal Comune in merito alla riduzione attesa del traffico non hanno convinto nemmeno la Provincia, la quale ha però in modo del tutto contraddittorio rilasciato ugualmente parere favorevole;
– il parere di V.A.S. è viziato anche nella parte in cui la Provincia non ha in alcun modo approfondito la questione relativa alla disponibilità delle risorse finanziarie, come invece prescrive l’art. 11, comma 2, let. c), del D.Lgs. n. 152/2006.
6.1. Anche queste censure risultano infondate, per le seguenti ragioni.
6.1.1. In generale, si deve osservare che l’autorità competente in materia ambientale, pur essendo tenuta per legge ad esaminare e valutare criticamente il rapporto ambientale e gli altri elaborati predisposti obbligatoriamente dal soggetto proponente – anche alla luce dei contributi istruttori degli SCA – non è invece tenuta, ove condivida nella sostanza le valutazioni contenute nel R.A., ad elaborare una motivazione autonoma, sia perché la L. n. 241/1990 consente senza specifiche limitazioni la c.d. motivazione per relationem, sia perché, in caso di concordanza di vedute, la motivazione (asseritamente autonoma) dell’autorità competente finirebbe in realtà per risolversi in una parafrasi delle valutazioni svolte dal proponente (in sostanza, l’autorità competente, per non incorrere nella presente censura, dovrebbe dire le stesse cose che ha detto il proponente usando però parole diverse).
Ciò che l’autorità competente non può esimersi dal rendere palese nel parere finale è invece il fatto di avere esaminato tutti i profili coinvolti dal piano o dal programma sottoposto a V.A.S., evidenziando in particolare quelli più problematici e sui quali non esiste invece comunanza di vedute con il proponente. Questi profili, laddove il parere finale sia comunque favorevole, debbono ovviamente essere oggetto di prescrizioni.
Va infine ricordato che, poiché la V.A.S. riguarda per definizione piani e programmi, l’analisi che l’autorità procedente deve svolgere ha per oggetto soprattutto dati presuntivi e proiezioni statistiche, laddove invece in sede di V.I.A. o di A.I.A., dovendosi esaminare progetti specifici, le valutazioni hanno una base più solida, essendo legate anche e soprattutto ai dati tecnici del progetto.
Nella specie, poi, bisogna anche considerare che:
– a seguito del sub-procedimento di scoping, il progetto iniziale è stato rielaborato alla luce dei rilievi dei principali SCA (ossia, come si è visto, la Soprintendenza e il Genio Civile), il che dimostra come i profili ambientali, idrogeologici e paesaggistici siano stati valutati in due diverse fasi del complessivo procedimento di V.A.S.;
– in parallelo si stava svolgendo anche la V.I.A. sul P.F.T.E. e dunque, in ragione del principio di economicità dei mezzi, alcune valutazioni (ed in particolare quella relativa agli impatti sul traffico veicolare e tutte le altre inerenti le emissioni) sono state rimesse al procedimento di V.I.A.
6.1.2. Ciò detto, e passando ad esaminare in maniera serena e distaccata il contenuto della determinazione dirigenziale n. 551/2023, si può rilevare che:
– la Provincia, quale ente che, ai sensi della legge urbanistica regionale, è preposta ad esprimere un parere sostanzialmente vincolante sui P.R.G. comunali disponeva delle necessarie competenze per valutare la coerenza dell’opera de qua con la pianificazione urbanistica di Fano. A tale profilo la relazione istruttoria allegata alla determinazione n. 551/2023 dedica tutto il § 2. (“DESCRIZIONE DEGLI OBIETTIVI DEL PROGETTO IN VARIANTE AL VIGENTE PRG”), nonché le ulteriori considerazioni riportate a pag. 9, laddove i ricorrenti si limitano ad esporre in sole quattro righe le loro doglianze, le quali risultano dunque generiche;
– invece, con riguardo agli impatti sulla matrice “POPOLAZIONE” la Provincia, correttamente ad avviso del T.A.R., da un lato ha preso atto favorevolmente delle previsioni contenute nel R.A. in merito alla riduzione dei volumi di traffico e degli effetti positivi che deriverebbero dagli interventi di mitigazione ambientale, paesaggistica ed ecologica previsti nel progetto, dall’altro lato ha rimandato alle valutazioni che l’A.R.P.A.M. e gli altri enti competenti avrebbero svolto nell’ambito della V.I.A. Non si vede, dunque, sotto quale profilo la Provincia abbia abdicato dal proprio ruolo istituzionale, non potendosi per un verso negare che la nuova circonvallazione ridurrà il volume di traffico (e dunque le emissioni nocive prodotte dagli autoveicoli) sulla S.S. 16, per altro verso dubitare della competenza di A.R.P.A.M. a valutare in relazione al progetto dell’opera l’impatto sulle matrici aria e rumore;
– per quanto attiene al profilo “TRAFFICO E MOBILITA’”, la ricorrente non spiega il motivo per cui la prevista riduzione del 35% dei volumi attuali di traffico sarebbe inattendibile e quindi non può contestare in maniera apodittica la valutazione favorevole operata in parte qua dalla Provincia;
– con riguardo alla matrice “ARIA”, la Provincia ha valutato le stime operate nel R.A. e le ha in generale condivise, pur rinviando alle valutazioni più specifiche che l’A.R.P.A.M. avrebbe dovuto svolgere nell’ambito della V.I.A., ossia tenendo conto della progettazione di dettaglio. Ma anche in questo caso non si può non rilevare che la realizzazione di una nuova strada favorisce sicuramente una maggiore distribuzione del traffico e quindi la diminuzione della concentrazione delle sostanze inquinanti nelle aree che precedentemente mostravano la maggiore congestione della viabilità;
– in relazione ai profili “ACQUE SUPERFICIALI, SOTTERRANEE E COSTIERE/SUOLO E SOTTOSUOLO (GEOLOGIA, GEOMORFOLOGIA ED IDROGEOLOGIA)” va detto che in sede di V.A.S. non era necessario il parere definitivo dell’autorità idraulica regionale, essendo invece sufficiente il parere preventivo favorevole n. 3897/2022. Infatti la V.A.S. non era finalizzata all’approvazione del progetto, ma solo a valutare l’impatto complessivo della variante urbanistica conseguente all’Accordo di Programma. Del resto, come emerge dallo stesso stralcio del parere regionale trascritto nell’atto di motivi aggiunti, le prescrizioni di cui al parere preventivo riguardavano “…gli approfondimenti necessari per il rilascio del provvedimento autorizzativo ai fini idraulici per le interferenze con il corso d’acqua demaniale o da eseguirsi nelle fasce di servitù idraulica, ai sensi del RD 523/1904, e per il parere vincolante dell’Autorità Idraulica previsto dalle NA del PAI Marche…”. Questo è tanto vero che, una volta che il Comune ha fornito le integrazioni progettuali richieste dall’autorità idraulica, quest’ultima ha rilasciato il definitivo assenso (parere n. 423 del 5 giugno 2023). E infatti, ad ulteriore conferma della linearità dell’operato della Provincia, tale atto di assenso viene regolarmente richiamato nel documento istruttorio allegato alla determina dirigenziale n. 700/2023, recante il parere favorevole di V.I.A.;
– con riguardo alla matrice “RUMORE” nell’atto di motivi aggiunti ci si limita a dire che “…per evitare il superamento dei limiti dovranno essere installata ben 874 m di barriere antirumore…”, il che non configura una censura vera e propria, ma una semplice constatazione;
– infine, per quanto concerne le matrici “PAESAGGIO E ARCHEOLOGIA” non si comprende in che modo la Provincia avrebbe potuto mettere in discussione il parere dell’ente al quale competono per legge (art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004) le valutazioni in materia. E comunque al riguardo va ribadita la legittimità della motivazione per relationem.
Per quanto attiene, invece, alla prescrizione imposta dalla Provincia e all’asserita omessa valutazione dell’esistenza delle risorse finanziarie sufficienti per mettere in atto il monitoraggio post operam si osserva che:
– la prescrizione in parola è del tutto compatibile con le valutazioni proprie di una valutazione ambientale strategica (quali sono state delineate nel precedente § 6.1.1.), tanto più con riguardo ad un’opera viaria come quella oggetto del presente giudizio. Non è infatti possibile stabilire ex ante con precisione quanti saranno gli automobilisti che, essendo disponibile un tracciato alternativo, decideranno giornalmente di spostarsi sulla nuova circonvallazione, ciò dipendendo anche dalla loro destinazione. Nel R.A. è stato stimato un valore del 35% del volume attuale di traffico (dato in sé non irragionevole), ma la Provincia, in un’ottica maggiormente cautelativa, ha voluto imporre la redazione di un nuovo piano di monitoraggio di V.A.S. in sostituzione di quello proposto nel R.A., che consenta di verificare se l’obiettivo atteso con la previsione urbanistica, in termini di riduzione dei flussi di traffico dal centro urbano, si realizzerà a seguito della messa in esercizio dell’opera. Tale prescrizione è stata recepita nel parere favorevole di V.I.A.;
– quanto alla questione delle risorse finanziarie, anzitutto non risponde al vero che nella dichiarazione di sintesi il Comune non ha dato atto del recepimento della prescrizione provinciale (al riguardo è sufficiente la piana lettura del documento allegato n. 66 al ricorso). Inoltre va detto che, avendo la prescrizione riguardato la sostituzione del piano di monitoraggio previsto inizialmente dal Comune nel R.A., rilevano a tal fine le risorse finanziarie che risultano dal quadro economico approvato con la delibera di Giunta n. 9/2023, da cui emerge la previsione di € 25.000,00 per “Accertamenti di laboratorio e verifiche tecniche non a carico dell’Appaltatore” e di € 837.000,00 circa per “Imprevisti e arrotondamento” (voci sotto le quali è possibile far rientrare gli oneri economici legati al piano di monitoraggio, peraltro nemmeno quantificati in ricorso). Va poi considerato che nella specie il proponente è un ente pubblico, ossia un soggetto sempre solvibile.
7. Il quarto motivo di ricorso, rubricato “Violazione di legge in relazione agli artt. 23 e ss. D.Lgs. 152/2006. Violazione di legge in relazione ai principi di adeguatezza e proporzionalità, nonché di prudenza e precauzione. Illegittimità derivata rispetto al motivo di concernente gli aspetti vincolistici ed ambientali. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione. Illegittimità derivata”, attiene agli esiti del procedimento di V.I.A. ed esso è così sviluppato:
– anche in questo caso la Provincia di Pesaro e Urbino si è adagiata sulle conclusioni rassegnate dalle altre amministrazioni intervenute nel procedimento ed in particolare dalla Soprintendenza e dal Genio Civile della Regione Marche, per cui valgono anzitutto le considerazioni già esposte in merito alla contraddittorietà di tali pareri;
– l’intera procedura di valutazione contestata si basa sul P.F.T.E., ovvero un livello di progettazione ancora non definitiva e quindi potenzialmente correggibile ed emendabile, mentre i principi sottesi al Codice dell’Ambiente, come tra altro recepiti in Costituzione, meritavano maggiore attenzione e ponderazione;
– va altresì contestata la totale mancanza di valutazione da parte della Provincia di Pesaro e Urbino della c.d. “alternativa zero” visto che gli uffici si “accontentano” di riportare quanto indicato dal proponente ovvero che “…la mancata realizzazione della nuova infrastruttura stradale manterrebbe le gravi criticità viarie già presenti nel collegamento del centro cittadino di Fano con il comune di Pesaro pertanto ha escluso a priori l’alternativa zero…”. Sotto questo profilo, dunque, è stato violato palesemente l’art. 22 del D.Lgs. n. 152/2006;
– in ogni caso, come già detto, la soluzione progettuale approvata dal Comune non risolve, se non in minima parte, le problematiche di traffico che si vorrebbero eliminare con la circonvallazione della Gimarra, per cui il parere favorevole di V.I.A. è errato anche nella sostanza.
7.1. Con riguardo alle presenti censure si possono svolgere le seguenti considerazioni.
7.1.1. Innanzitutto, la lettura contestuale dei documenti istruttori allegati, rispettivamente, alla determina n. 551/2023 e alla determina n. 700/2023 confermano quanto detto in precedenza circa il diverso livello di approfondimento delle valutazioni ambientali svolte nell’un caso e nell’altro dalla Provincia e dagli SCA intervenuti nel procedimento.
In secondo luogo, la normativa applicabile al caso di specie consente espressamente di porre a base delle valutazioni ambientali il P.F.T.E. e dunque non si vede come la Provincia avrebbe potuto e dovuto pretendere dal Comune una progettazione più dettagliata al fine di esprimere il parere di V.I.A. Ma poi il fatto che il progetto sia teoricamente suscettibile di affinamenti di dettaglio (che comunque non potrebbero riguardare né il tracciato prescelto, né le soluzioni tecniche relative ai profili essenziali dell’opera) non implica che si procederà effettivamente a tali affinamenti.
In terzo luogo, nemmeno in questo caso si può condividere il giudizio ingeneroso che la ricorrente esprime nei riguardi della Provincia. Infatti, come si evince dalla lettura del documento istruttorio allegato alla determina provinciale n. 700/2023, il Servizio 6 della Provincia, rifacendosi anche ai pareri degli uffici interni e a quelli dei soggetti pubblici e privati intervenuti nel procedimento, ha valutato gli impatti dell’opera sulle matrici sensibili (acque; aria e clima; suolo e sottosuolo; rumori e vibrazioni; viabilità e traffico; energia e luminosità; biodiversità, vegetazione e fauna; popolazione e salute pubblica; paesaggio, patrimonio culturale e beni materiali), spiegando per ciascuna di esse le ragioni per le quali il parere finale sarebbe stato favorevole, eventualmente con prescrizioni.
Tenuto anche conto di tutte le fasi pregresse che hanno preceduto l’elaborazione del progetto finale, non si osserva dunque nessun “appiattimento” acritico della Provincia sulle valutazioni operate nel R.A. relativo al P.F.T.E.
7.1.2. Per quanto concerne, invece, la questione della c.d. alternativa zero, il Collegio osserva che:
– la scelta del progetto da realizzare è avvenuta al termine di un complesso iter condotto dal Comune di Fano in tre fasi logicamente distinte. Nella prima fase si è deciso di realizzare una viabilità alternativa necessaria per velocizzare i collegamenti con il capoluogo provinciale (e di questo profilo si è già trattato ampiamente supra). Nella seconda fase sono stati esaminati quattro tracciati alternativi ed è stata prescelta la c.d. variante Gimarra (e anche su questo profilo si rimanda alle precedenti considerazioni). Nella terza fase, e con riguardo alla soluzione prescelta nella seconda fase, sono stati valutati due tracciati parzialmente alternativi e alla fine è stato ritenuto preferibile quello che nel parere della Soprintendenza viene denominato “proposta 2”;
– non era dunque necessario che in sede di V.A.S. e/o di V.I.A. fossero riesumate, ai fini della valutazione relativa alla c.d. alternativa zero, le tre soluzioni progettuali che già ab origine erano state (motivatamente) ritenute dal Consiglio Comunale non percorribili, ossia la c.d. variante di Via della Necropoli, la c.d. variante in affiancamento alla A14 e la c.d. variante Roncosambaccio;
– come è noto, con riguardo alla questione di cui si sta trattando la giurisprudenza afferma che il soggetto proponente ha in generale il solo onere di prendere in esame l’alternativa zero e di giustificare con argomenti che abbiano un senso logico la decisione di realizzare comunque il progetto, mentre l’autorità competente in materia ambientale deve solo verificare che tali ragioni non siano palesemente inattendibili e che il bilancio ambientale complessivo conseguente alla realizzazione del progetto non sia negativo;
– nella specie il Comune, come risulta dal paragrafo 7 del Rapporto Ambientale, ha esaminato funditus la questione, evidenziando fra l’altro in premessa che per alternativa zero non si intende, come si ritiene comunemente, una fotografia statica della situazione esistente, dovendosi invece considerare anche l’incidenza di piani, programmi e progetti già approvati che incidono sulla medesima area in cui insiste il progetto sottoposto a valutazione ambientale;
– la Provincia e gli altri SCA, dunque, non si sono trovati di fronte ad una mera affermazione unilaterale del Comune in merito alla indispensabilità dell’opera, bensì ad una motivata valutazione anche della c.d. alternativa zero, di talché il parere favorevole di V.I.A. risulta anche in parte qua (si veda il § 6. del documento istruttorio) motivato correttamente per relationem alle valutazioni svolte dal Comune ed esaminate anche in contraddittorio con le altre amministrazioni interessate nelle conferenze di servizi del 28 aprile e del 21 giugno 2023.
7.1.3. Anche questo motivo va quindi dichiarato infondato.
8. Il quinto motivo, rubricato “Violazione di legge in relazione al D.L. 34/2019 e al D.L. 50/2022, anche rispetto alla Circolare CIPE 26/2018 e 98/2017 in tema di interventi finanziati dal FSC. Violazione e falsa interpretazione dell’art. 33 D.Lgs. 50/2016 in tema di scadenza per il conseguimento dell’obbligazione giuridicamente vincolante. Violazione di legge degli artt. 49 – 147 bis – 191 TUEL in tema di parere di regolarità tecnica e di controllo contabile, anche in ragione dell’art. 119 c. 1 Costituzione. Violazione di legge degli artt. 81 e 97 Cost. in relazione al TUE e al D.Lgs. 231/2002 in tema di copertura dell’appalto, tenendo conto delle scadenze dell’OGV. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti. Illegittimità derivata”, è così articolato;
– le deliberazioni del Consiglio Comunale recanti l’adozione e poi la ratifica dell’Accordo di Programma appaiono illegittime anche in relazione alla questione di ammissibilità del finanziamento C.I.P.E.S.S., non solo per la già contestata non rispondenza dell’intervento alle finalità indicate nella delibera n. 98/2017, ma anche per la ritenuta possibilità del Comune di conservare il finanziamento statale;
– per quanto concerne quest’ultimo aspetto va infatti rilevato che il Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili nella nota del 15 novembre 2022, adottata per dare riscontro alla richiesta di proroga avanzata, per il tramite della Regione Marche, dal Comune di Fano, aveva risposto in modo chiaro, evidenziando che non erano intervenute proroghe del termine stabilito dall’art. 56 del D.L. n. 50/2022 per il conseguimento dell’O.G.V., termine che, per gli interventi di valore inferiore a € 20 milioni, era fissato al 31 dicembre 2022. Il Comune aveva allora inviato la documentazione relativa alle nuove soluzioni progettuali all’epoca in itinere, esponendo che tali progetti presentavano un costo superiore a 25 milioni di euro e che la somma necessaria ad integrare il finanziamento statale sarebbe stata assunta a carico del proprio bilancio, e chiedendo dunque alla Regione di aggiornare la posizione dell’ente comunale presso la banca dati gestita dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. La Regione, nel prendere atto delle dichiarazioni del Comune di Fano, rimaneva in attesa di riscontro dall’Autorità di Gestione del PSC presso il Ministero delle Infrastrutture per l’aggiornamento della scheda, precisando altresì che entro il 30 giugno 2023 avrebbe dovuto essere adottata l’aggiudicazione dell’appalto. Tutto ciò dimostra che vi è stata solo una rincorsa al finanziamento statale che il Comune ha giustificato per mere ragioni di pubblico interesse, pur essendo consapevole della fondata possibilità di non riuscire a rispettare la scadenza del 30 giugno 2023;
– oltre a questo, i provvedimenti con cui il Comune ha ritenuto di rinvenire (dapprima ricorrendo ad un mutuo e da ultimo utilizzando un avanzo di amministrazione) le risorse finanziarie indispensabili per integrare il contributo statale sono comunque illegittimi per violazione di norme e principi in materia di contabilità pubblica.
In primo luogo, infatti, rileva la circostanza per cui il parere di regolarità contabile adottato dal responsabile del Settore Finanziario è stato assunto in violazione delle pertinenti norme del T.U.E.L., vista la totale assenza di una concreta verifica circa l’effettiva copertura, al momento della deliberazione, della spesa necessaria per l’esecuzione dell’opera.
In secondo luogo, va detto che tali criticità non sono superate nemmeno dalla successiva deliberazione consiliare n. 97 del 2023, con cui, dopo aver preso atto della impraticabilità della soluzione originariamente ipotizzata (ossia la contrazione di un mutuo), il Comune ha deciso di utilizzare l’avanzo di amministrazione. Tale soluzione, infatti, destava dubbi e perplessità negli stessi uffici comunali nonché nell’organo di revisione, il che emerge sia dalla proposta di delibera a firma del dirigente dott. Celani sia nei pareri espressi dal Collegio dei Revisori (docc. allegati nn. 78, 79 e 80 al ricorso). Tali rilievi critici, che comunque pertengono ai principi contabili di unità, universalità, veridicità ed attendibilità, congruenza e prudenza, non sono stati però in alcun modo considerati dal Consiglio Comunale, dal che consegue l’illegittimità della deliberazione n. 97/2023;
– altro elemento critico attiene alle tempistiche di svolgimento della procedura di gara. Come detto, infatti, il Comune, dopo aver approvato con deliberazione di Giunta n. 279/2023 il P.F.T.E. da porre a base di gara ai sensi dell’art. 48 del D.L. n. 77/2021, ha assunto la determinazione a contrarre n. 1626 del 29 giugno e il giorno successivo ha pubblicato il bando per l’affidamento dell’appalto integrato. Questi provvedimenti sono a loro volta illegittimi sia in via derivata da quella degli atti presupposti, sia per carenza di copertura finanziaria adeguata e certa, essendo scaduto il termine entro il quale avrebbe dovuto essere conseguita l’O.G.V. ed essendo dunque irrimediabilmente perso il finanziamento statale.
Tali criticità, del resto, sono evidenziate anche dall’atto di obbligo predisposto dal Comune (atto da leggere in uno con il parere del dirigente dott. Celani, in cui si legge che “… la pubblicazione del bando di gara viene disposta dal Comune di Fano ancorché, al momento attuale, non sia ancora perfezionata la OGV (obbligazione giuridicamente vincolante) attraverso cui assicurare il mantenimento del finanziamento di 20 milioni di euro di fondi CIPESS FSC la disciplina legislativa vigente relativa alle opere superiori a 25 milioni di euro finanziati con fondi CIPESS FSC è contenuta nell’art.44 del D.L.n.34/2019. La OGV che avrebbe consentito di non vedere definanziata l’opera è rinvenibile nella stipula del contratto di appalto entro il 30 giugno 2023. Originariamente il termine di scadenza per l’assunzione della OGV era il 31/12/2021 ma è stato prorogato al 31/12/2022 dall’art.8 del D.L.n.56/2021. …..Il termine di rendicontazione dei lavori, nonostante la dilazione della OG ovvero il 31/12/2025 (termine ridotto in via convenzionale dalla Regione Marche al 30/06/2025);….”), elaborato al fine di esonerare l’amministrazione appaltante da eventuali responsabilità. L’atto d’obbligo contiene infatti alcune clausole limitative della responsabilità, fra cui: i) necessità di rispettare il termine di rendicontazione previsto dalla normativa statale che disciplina la procedura, termine da ritenere essenziale per il committente pubblico; ii) necessità di evitare il mancato adempimento dei termini per la rendicontazione, a prescindere da eventuali riserve che l’appaltatore riterrà di dover apporre alla contabilità dei lavori e da eventuali azioni promosse contro l’ente; iii) l’apertura delle offerte sarà disposta solo a seguito di proroga legislativa ovvero di rifinanziamento e/o di disposizioni da parte del C.I.P.E.S.S.; iv) l’affidamento della progettazione esecutiva potrà essere effettuato solo a seguito di proroga del termine di rendicontazione; v) inserimento di una clausola risolutiva espressa per il caso di mancato rispetto dei termini di consegna della progettazione; vi) facoltà per il Comune di azionare la risoluzione del contratto per eccessiva onerosità laddove la spesa per gli espropri risultasse superiore a € 500.000,00 oppure nel caso in cui, in corso d’opera, dovesse verificarsi un aumento dei prezzi delle lavorazioni superiore a € 2.000.000,00; vii) l’esito sfavorevole dei contenziosi è causa risolutiva ope legis.
Tali clausole sono però insufficienti ad esonerare da responsabilità il Comune, visto che, per giurisprudenza pacifica e costante, la mancata stipula del contratto per carenza delle risorse finanziarie è comunque imputabile alla stazione appaltante ai sensi dell’art. 1337 c.c., il che nella specie è comprovato per tabulas, visto che il termine per l’assunzione dell’O.G.V. scadeva lo stesso giorno in cui è stato pubblicato il bando di gara ed era dunque impossibile da rispettare da parte del Comune.
Nel caso odierno, fra l’altro, la scelta di adottare la procedura dell’appalto integrato implica anche la fondata possibilità che la gara vada deserta (visto che in casi del genere i concorrenti sono onerati di verificare la fattibilità del progetto proposto dalla stazione appaltante, accertando l’esistenza di eventuali ostacoli alla regolare esecuzione dei lavori e la necessità di acquisire eventuali ulteriori nulla osta o autorizzazioni, per cui è ben possibile che nessun operatore economico del settore ritenga “appetibile” la presente commessa, stante le notevole incertezze sulla realizzabilità dell’opera e la necessità di affinare la progettazione entro termini brevissimi).
8.1. Anche questo motivo va nel suo complesso dichiarato infondato, alla luce delle seguenti considerazioni.
Come si è visto, in questo caso sono tre i profili oggetto di censura da parte dell’avv. Ciani:
– in primo luogo, si torna a stigmatizzare la distrazione del contributo statale rispetto alle finalità del F.S.C.;
– in secondo luogo, si muovono rilievi in merito agli aspetti contabili, ossia alle modalità con cui il Comune ha individuato le risorse proprie necessarie per integrare i 20 milioni di € erogati dal C.I.P.E.S.S.;
– in terzo luogo, vengono censurate le clausole limitative della propria responsabilità che il Comune ha voluto inserire nella lex specialis che disciplina la procedura ad evidenza pubblica indetta con il bando pubblicato il 30 giugno 2023 e avente ad oggetto l’affidamento dell’appalto integrato.
8.1.1. Con riguardo al primo profilo si possono richiamare le considerazioni già svolte al precedente § 4.1.1.
8.1.2. Per quanto attiene, invece, alle questioni di natura contabile va osservato che:
– in primo luogo, non si può rimproverare ad un’amministrazione comunale di aver compiuto ogni sforzo possibile per conservare un finanziamento statale finalizzato a realizzare un’opera pubblica (anche perché non si saprebbe quale sia in questo caso il vizio di legittimità da applicare alla fattispecie);
– in generale, i profili finanziari sono superati dal fatto che, essendo decorso inutilmente il termine perentorio del 30 giugno 2023, è stato perso il finanziamento a valere sul F.S.C., per cui il Comune, laddove riuscisse a reperire un altro finanziamento, dovrà verificare la capienza della relativa somma e programmare nuovamente gli eventuali impegni da sostenere in proprio;
– tutto questo, però, non incide sulla legittimità degli atti impugnati, e ciò per due ordini di ragioni. In primo luogo perché i provvedimenti impugnati non potrebbero essere annullati in ragione di accadimenti successivi alla data della loro adozione. E, fra l’altro, alla luce della situazione generale italiana e internazionale ormai in essere dal 2020, non era da escludere che il legislatore concedesse una proroga anche per gli interventi finanziati a carico del F.S.C., visto che i relativi procedimenti, al pari di quelli finanziati con i fondi del PNRR e del PNC, non possono non aver risentito dapprima degli effetti della nota emergenza sanitaria e poi di quelli della guerra russo-ucraina. In secondo luogo perché il fatto che un’amministrazione abbia perso il finanziamento concesso da altra autorità per la realizzazione di un’opera pubblica non implica il venir meno degli atti relativi all’approvazione del progetto (ivi inclusi gli atti afferenti la valutazione ambientale e paesaggistica) e quelli antecedenti di programmazione, essendo ben possibile che, nel termine di efficacia dei provvedimenti medesimi (ed in particolare di quelli che dichiarano la pubblica utilità dell’opera e appongono vincoli espropriativi su immobili privati), l’amministrazione procedente riesca ad accedere a fonti di finanziamento alternative.
Passando dunque a trattare il merito delle presenti censure si osserva anzitutto che nella deliberazione consiliare n. 97/2023 viene richiamato il parere del Collegio dei Revisori dei Conti espresso con il verbale n. 36 del 15 giugno 2023, il quale dovrebbe aver superato o quantomeno integrato i precedenti pareri espressi dal Collegio in data 25 maggio e 7 giugno 2023 (docc. allegati nn. 79 e 80 al ricorso). Il parere del 15 giugno 2023 non è stato però depositato in giudizio dalla ricorrente, il che costituisce un primo dato rilevante, non potendosi annettere eccessiva rilevanza all’inciso riportato a pag. 74, terzultimo paragrafo, del ricorso (inciso che, per l’appunto, potrebbe essere superato dal successivo parere del 15 giugno). In ogni caso, il parere del 7 giugno 2023 è favorevole, anche se il Collegio dei Revisori ha ritenuto di evidenziare che “…non è possibile apprezzare in modo ragionevole i rischi anche potenziali del mancato conseguimento della OGV – obbligazione giuridicamente vincolante – dell’appalto dell’interquartieri ove intervenga la proroga legislativa…”. Ora, in disparte il fatto che tale rilievo è persino banale e che nella frase dianzi riportata forse manca un “non” (volendo il Collegio verosimilmente riferirsi all’ipotesi in cui “…non intervenga la proroga legislativa…”), va detto che le problematiche adombrate dall’organismo di revisione contabile erano state lealmente evidenziate nella nota a firma del dirigente comunale dott. Celani del 23 maggio 2023 (doc. allegato n. 78 al ricorso), indirizzata peraltro anche al presidente del Collegio dei Revisori e che, a tal riguardo, sono state predisposte alcune clausole da inserire nel bando di gara finalizzate ad esonerare il Comune da eventuali responsabilità (sul punto si tornerà infra). Si deve peraltro aggiungere che, in disparte la questione del conseguimento dell’O.G.V. entro un termine perentorio, il possibile mancato rispetto delle serrate scadenze per l’attuazione degli interventi finanziati dal PNRR, dal PNC e da altri fondi speciali (da cui dovrebbe a rigore discendere il definanziamento totale a danno dell’amministrazione che non è riuscita a rispettare tali scadenze) costituisce un problema generale, ma non per questo le amministrazioni (ed in particolare quelle locali) non possono procedere con l’adozione degli atti di rispettiva competenza, sperando ovviamente che gli interventi siano finalizzati entro i termini perentori previsti per ciascun fondo speciale;
– non risponde dunque al vero che i rilievi critici del dirigente e del Collegio dei Revisori sono stati ignorati dal Consiglio Comunale, il quale ha però ritenuto di assumersi la responsabilità della scelta politica, con ciò svolgendo il suo compito istituzionale primario.
8.1.3. Con riguardo al terzo profilo, si osserva che:
– la particolare accelerazione che il legislatore ha voluto imprimere alla realizzazione dei progetti finanziati con le risorse del F.S.C. (accelerazione che connota anche i progetti finanziati con le risorse del PNRR e del PNC) implica che, in generale, le amministrazioni interessate sono molto spesso sostanzialmente obbligate a porre in essere attività di cui non è sicura la finalizzazione entro i termini tassativi previsti dalla normativa di riferimento. Si pensi, per tutti, al fatto che i progetti finanziati dal PNRR debbono essere ultimati entro il 30 giugno 2026, il che impegna le amministrazioni proponenti nei riguardi di soggetti terzi (ed in particolare degli appaltatori privati) a rispettare un termine che non sempre è nella loro effettiva disponibilità e il cui mancato rispetto determinerà conseguenze che ancora oggi non sono del tutto chiare;
– non si può pertanto imputare al Comune di Fano di aver previsto clausole di esonero dalla responsabilità per il caso in cui la mancata proroga del termine per l’assunzione dell’O.G.V. avesse impedito la prosecuzione della gara. Peraltro, la ricorrente non è legittimata a sollevare tali censure, visto che gli unici soggetti che hanno ricevuto un pregiudizio potenziale dall’applicazione di tali clausole sono i concorrenti che hanno presentato l’offerta. I concorrenti potenziali, peraltro, sono stati correttamente informati ex ante della possibilità che la gara non avesse seguito, per cui sotto questo profilo il Comune ha prima facie rispettato gli obblighi di correttezza sanciti dall’art. 1337 c.c.
9. Il sesto motivo, rubricato “Violazione e falsa applicazione degli artt. 21 e 23 D.Lgs. 50/2016 e del DM 14/2018. Violazione di legge in relazione all’art. 97 Cost. Eccesso di potere per travisamento e sviamento. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, illogicità, contraddittorietà, anche in ragione del fatto che la delibera di Giunta n. 9/2023 ha aggiornato tutti gli allegati tecnici, rispetto a quanto approvato dal Consiglio Comunale. Eccesso di potere per incompetenza e difetto di attribuzione. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria. Illegittimità propria e derivata”, è così declinato:
– gli atti impugnati sono affetti da un ulteriore vizio di fondo, non recuperabile neanche con l’approvazione degli atti successivi. Infatti, si sensi dell’art. 21, comma 3, del D.Lgs. n. 50/2016, “…per i lavori pubblici di importo pari o superiore a 1.000.000 euro, ai fini dell’inserimento nell’elenco annuale, le amministrazioni aggiudicatrici approvano preventivamente il progetto di fattibilità tecnica ed economica…”, pena l’illegittimità della procedura. Analoghe disposizioni sono contenute nell’art. 3 del D.M. 14/2018;
– nella specie, però, l’approvazione del P.F.T.E. si è avuta solo con la deliberazione di Giunta n. 9 del 14 gennaio 2023 (tra l’altro con l’aggiornamento degli allegati rispetto alla precedente approvazione da parte del Consiglio Comunale, con evidente ed indiscutibile violazione dei principi in tema di attribuzione e competenza), per cui vi è stata una evidente ed illegittima inversione procedimentale rispetto alla sequenza procedimentale che deve essere osservata in tema di programmazione delle opere pubbliche, essendo stato inserito in tale programmazione un intervento in assenza dell’approvazione del necessario e preventivo progetto di fattibilità;
– ai sensi dell’art. 21, comma 3, del D.Lgs. n. 50/2016 e dell’art. 3 del D.M. 14/2018, gli interventi, per essere inseriti nel programma triennale dei LL.PP., devono rispondere contemporaneamente a più condizioni espresse dalle citate disposizioni, tra cui la “coerenza con atti di programmazione” e quindi con i documenti pluriennali di pianificazione o di programmazione (che nella specie sono quelli di cui al D.Lgs. n. 118/2011 e s.m.i.). La coerenza, per gli stessi interventi, deve essere garantita anche relativamente alla ripartizione per annualità degli importi indicati nel programma;
– il Comune di Fano ha approvato l’aggiornamento al DUP 2022/2024 con deliberazione n. 242 del 23 dicembre 2021, la quale all’allegato D prevede l’opera pubblica in questione, denominata “Viabilità di Adduzione a Pesaro” (ma in parte qua, stante il rinvio alla convenzione sottoscritta con la Regione Marche nel 2020, l’opera è da ritenere finalizzata al collegamento con il “Nuovo Ospedale Unico Marche Nord”). Vi è una violazione del principio contabile sulla programmazione di bilancio visto che il DUP costituisce, nel rispetto del principio del coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione, compreso il programma triennale dei lavori. È evidente, quindi, che l’inserimento di una nuova opera pubblica nel programma triennale debba essere preceduta da un’analisi strategico-operativa così come previsto dal principio contabile per l’adozione del DUP. E ciò in quanto se l’intervento non rientra, così come approvato e prescelto, tra gli obiettivi strategici occorrerà procedere all’aggiornamento del DUP prima di approvare il programma dei LL.PP., così da poter verificare correttamente il fabbisogno in termini di spesa di investimento e i riflessi sulla spesa corrente per ciascuno degli anni nell’arco di riferimento.
9.1. Queste censure sono da dichiarare infondate, atteso che:
– come riconosce la stessa ricorrente, il D.U.P., aggiornato con deliberazione consiliare n. 242 del 23 dicembre 2021, prevede l’opera in questione (anche se, al riguardo, sembra che la ricorrente intenda evidenziare ancora una volta che l’opera effettivamente approvata non è la stessa prevista inizialmente);
– il programma triennale delle opere pubbliche 2020/2022, approvato con deliberazione consiliare n. 140 del 2020, prevedeva anch’esso l’opera in questione, ma, essendo ormai decorso il biennio di vigenza del programma, quest’ultimo doveva essere in parte qua aggiornato, spostando l’intervento in questione almeno al periodo 2023/2025;
– e, in effetti, la Giunta Comunale, con la deliberazione n. 9/2023 ha approvato il PFTE rielaborato e ha espressamente rimandato all’aggiornamento del programma triennale delle opere pubbliche (trattandosi di intervento di importo superiore a 1 milione di euro).
Non si comprende, pertanto, sotto quale profilo l’opera de qua sia da considerare avulsa tanto dal D.U.P. quanto dagli atti di programmazione delle opere pubbliche previsti dal D.Lgs. n. 50/2016.
In ogni caso, anche in ragione delle serrate tempistiche previste dalle disposizioni che regolano i contributi a valere sui fondi speciali, eventuali violazioni procedurali poste in essere dalle amministrazioni interessate non possono ridondare in termini di illegittimità degli atti conseguenti, laddove – come nella specie – sia fatta salva la ratio delle norme sulla programmazione dei lavori pubblici.
10. Con il settimo motivo, rubricato “Illegittimità derivata degli atti connessi e conseguenti, come richiamati in epigrafe ed anche espressamente ed autonomamente impugnati”, la ricorrente deduce l’illegittimità derivata di tutti gli atti e provvedimenti connessi e conseguenti a quelli impugnati.
10.1. Il motivo va dichiarato infondato in ragione del rigetto di tutte le precedenti doglianze.
11. In conclusione, il ricorso va respinto.
Le spese del giudizio possono tuttavia essere compensate in ragione della complessità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2024 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Daniele, Presidente
Gianluca Morri, Consigliere
Tommaso Capitanio, Consigliere, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Tommaso Capitanio | Giuseppe Daniele | |
IL SEGRETARIO