Pubblicato il 22/03/2024

N. 00332/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01412/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1412 del 2023, proposto da
Euroristorazione S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9915419E98, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Ferasin, Emanuele Calienno, Martina Danese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Firenze, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Debora Pacini, Chiara Canuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Costituendo R.t.i. Cirfood S.C. – Camst Soc. Coop. a R.L., Camst Soc. Coop. a R.L., non costituiti in giudizio;
Società Cirfood S.C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Eugenio Dalli Cardillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– della Determinazione dirigenziale n. DD/2023/08153 del 10/10/2023 avente ad oggetto l’aggiudicazione non efficace a favore del costituendo RTI CIRFOOD/CAMST, relativamente al solo Lotto 2, della gara europea a procedura telematica aperta per l’affidamento del servizio gestione di 15 Centri Cottura del Comune di Firenze per la produzione, veicolazione e somministrazione pasti per la refezione scolastica conforme alle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi approvati con DM 65 del 10.03.2020 (G.U. N. 90 del 04.04.2020) – Periodo 01.01.2024-30.06.2025 – Lotto 2 CIG 9915419E98;

– dei verbali tutti di gara, delle sedute pubbliche e riservate, ivi compresi quelli eventualmente non conosciuti e/o non consegnati dall’amministrazione e, in particolare, dei verbali del 7/09/2023, 12/09/2023 e 14/09/2023, nei quali la Commissione giudicatrice ha esaminato la documentazione tecnica ed economica delle ditte partecipanti, con relativo prospetto riepilogativo dei punteggi, nella parte in cui l’offerta del costituendo RTI CIRFOOD/CAMST è stata effettivamente valutata ottenendo un punteggio complessivo pari a 95,73;

– nonché per il risarcimento del danno in forma specifica mediante aggiudicazione della gara, con riferimento al Lotto n. 2 per cui è causa, in favore della ricorrente Euroristorazione S.r.l. e caducazione e/o annullamento e/o declaratoria di nullità e/o di inefficacia del contratto d’appalto (non conosciuto) eventualmente già stipulato tra la Stazione appaltante e l’Aggiudicataria.

 

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Firenze e della Società Cirfood S.C.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 marzo 2024 il dott. Nicola Fenicia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO

Con Determinazione a contrarre n. 5436 del 27 giugno 2023 del Servizio mense e refezione scolastica – trasporti del Comune di Firenze, veniva disposto di espletare la “Gara europea a procedura telematica aperta per l’affidamento del servizio gestione di 15 Centri Cottura del Comune di Firenze per la produzione, veicolazione e somministrazione pasti per la refezione scolastica conforme alle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi approvati con DM 65 del 10.03.2020 (G.U. N. 90 del 04.04.2020) – Periodo 01.01.2024-30.06.2025 – Lotto 1 CIG 9915377BF0; Lotto 2 CIG 9915419E98; Lotto 3 CIG 9915439F19”.

La durata dell’appalto è stata fissata in 1 anno e 6 mesi, con decorrenza dal 1 gennaio 2024 fino al 30 giugno 2025.

Il ricorso in esame ha ad oggetto l’aggiudicazione del Lotto 2, relativo a cinque “Centri Cottura Paolo Uccello – Donatello – Lavagnini – Ximenes – Mamelia”, con valore pari ad € 8.816.273,75.

L’aggiudicazione è stata prevista in favore dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Hanno presentato offerta per il Lotto 2 i seguenti operatori economici:

– RTI costituendo Cirfood S.c. (mandataria) – CAMST Soc. Coop. a r.l. (mandante);

– Euroristorazione S.r.l.;

– RTI costituendo Vivenda S.p.A. (mandataria) – Cooperativa di Lavoro Solidarietà e Lavoro Scarl (mandante);

– RTI costituendo Eutourist New S.p.A. soc. unipersonale (mandataria) – Sirio S.r.l. (mandante).

Come previsto dagli artt. 19 e 22 del Disciplinare di gara, la stazione appaltante ha fatto ricorso alla c.d. inversione procedimentale e, pertanto, ha proceduto prima alla valutazione dell’offerta tecnica, poi alla valutazione dell’offerta economica, di tutti i concorrenti, poi alla verifica della documentazione amministrativa dei concorrenti primo e secondo in graduatoria.

Il costituendo RTI Cirfood ha ottenuto un punteggio pari a 95,73/100, mentre Euroristorazione il punteggio di 88,23/100, con un differenziale, pertanto, pari a 7,5 punti.

La Commissione ha quindi proceduto con l’apertura e verifica della documentazione amministrativa dei primi due classificati e alla conseguente loro ammissione alla gara.

Con Determinazione dirigenziale n. DD/2023/08153 del 10 ottobre 2023 è stata approvata la proposta di aggiudicazione e, quindi, disposta l’aggiudicazione (con efficacia subordinata al positivo esito della verifica del possesso dei requisiti prescritti dal disciplinare di gara) a favore del costituendo RTI Cirfood, per il Lotto 2.

Tale provvedimento è stato impugnato dalla Euroristorazione con il presente ricorso, a fondamento del quale essa ha articolato quattro motivi.

Con un primo motivo, la ricorrente ha lamentato vizi di “Violazione e falsa applicazione dell’art. 95 e dell’art.68 del D.Lgs.50/2016. Violazione e falsa applicazione dell’art. 17.1 “Criteri di valutazione dell’offerta tecnica”, del disciplinare di gara, quanto al punto 1.1 – Piano dei trasporti e violazione dell’art.48 – Consegna pasti – e dell’art.49 – Piano dei trasporti- del Capitolato. Eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e carenza di istruttoria. Contraddittorietà manifesta. Difetto di motivazione”.

Con tale censura la ricorrente ha sostenuto che l’offerta del raggruppamento aggiudicatario violerebbe gli artt. 48 e 49 del Capitolato, relativi, rispettivamente, alla “Consegna pasti” ed al “Piano dei trasporti” e, pertanto, avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura a norma dell’art. 20 del disciplinare di gara, in quanto offerta non integrante i requisiti minimi essenziali della prestazione richiesta dalla lex specialis.

In particolare, in primo luogo, la ricorrente ha rilevato il contrasto dell’offerta vincitrice con l’art. 48, 1° comma, del Capitolato, non venendo rispettato per alcun plesso scolastico ricompreso nel Lotto n. 2 il termine di consegna di venti minuti prima dell’inizio della somministrazione, essendo invece previste consegne anche in prossimità dell’orario di somministrazione.

In secondo luogo la ricorrente ha rilevato il contrasto del Piano dei trasporti della Cirfood con l’art. 49, 1° comma, n. 4), del Capitolato d’appalto, non venendo rispettato in quattro centri di cottura su cinque (Paolo Uccello, Donatello, Lavagnini e Ximenes) il tempo massimo di due ore che deve intercorrere tra la produzione dei pasti e la successiva somministrazione.

Con il secondo motivo di ricorso, la società Euroristorazione ha dedotto che l’offerta tecnica del R.T.I. controinteressato sarebbe gravemente mancante in punto di gestione delle diete speciali, la quale si porrebbe in aperta violazione del Capitolato, nonché in violazione delle Linee guida per la Ristorazione Scolastica della Regione Toscana e dei Criteri Minimi Ambientali del Ministero dell’ambiente e della tutela del Territori e del Mare del 10 marzo 2020 pubblicati nella GU n. 90 del 4 aprile 2020. Ciò in quanto la Cirfood, dopo aver scelto di produrre le diete speciali personalizzate, di cui all’art. 37 del Capitolato, utilizzando il legame refrigerato – e dunque producendo i pasti il pomeriggio antecedente il giorno di consumo ed effettuando il loro abbattimento -, non avrebbe previsto il successivo riscaldamento dei pasti nella sede di distribuzione, come indicato dalla Linee guida, ma invece all’interno del centro di cottura.

Inoltre, in punto di confezionamento delle diete speciali, il Capitolato, all’art. 38, porrebbe l’obbligo di confezionare tutte le diete speciali personalizzate in vaschetta monoporzione, mentre l’offerta tecnica del raggruppamento aggiudicatario, al paragrafo “confezionamento ed etichettatura” prevedrebbe il confezionamento in vaschetta monoporzione solo per le pietanze destinate ai soggetti affetti da patologie o allergie alimentari, ma non per le restanti diete speciali (dovute a motivi etico-religiosi).

Ancora, l’offerta risultata aggiudicataria si porrebbe in violazione dell’art. 37 del Capitolato in combinato disposto al successivo art. 52, in quanto comporterebbe una sovrapposizione fra le fasi di preparazione delle diete speciali e le fasi di pulizia dei locali, mentre il Capitolato imponeva che le pulizie del centro cottura sarebbero dovute avvenire “a locali completamente liberi” dunque non in concomitanza con la produzione delle pietanze e comunque prima della produzione dei pasti delle diete speciali.

Infine, in base all’art. 38 del Capitolato, il confezionamento delle diete speciali, in base ai Criteri Minimi Ambientali del Ministero dell’ambiente e della tutela del Territori e del Mare del 10 marzo 2020 pubblicati nella GU n. 90 del 4 aprile 2020, sarebbe dovuto avvenire utilizzando vaschette biodegradabili con divieto di utilizzo di materiale plastico, invece la Cirfood avrebbe dichiarato di utilizzare, per le diete a rischio vita, piattini in polipropilene.

Con il terzo motivo la ricorrente ha lamentato l’irregolarità e l’inadeguatezza dell’offerta risultata prima classificata, in quanto non rispettosa delle prescrizioni capitolari anche in punto di organizzazione del personale dei centri di cottura, non venendo garantito il rapporto di un addetto alla preparazione dei pasti per ogni cento pasti preparati, come previsto dall’art. 40 del Capitolato.

Con il quarto motivo la ricorrente, in subordine rispetto alla richiesta di esclusione dell’offerta della controinteressata per mancanza dei requisiti (ritenuti essenziali) di cui ai primi tre motivi, ha contestato l’attribuzione dei punteggi alla medesima offerta in relazione ai criteri, di cui al Disciplinare, relativi al piano dei trasporti, all’organizzazione del centro di cottura e alla preparazione dei pasti, punteggi tutti attribuiti nella misura massima nonostante le criticità evidenziate con i primi tre motivi.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Firenze e il R.T.I. Cirfood, chiedendo la reiezione del ricorso e contestando con successive memorie la fondatezza delle singole censure.

All’udienza del 14 marzo 2024, all’esito della discussione, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato per le ragioni che si passa ad esporre.

1.1. Quanto al primo motivo di ricorso, l’art. 48, 1° comma, del Capitolato d’appalto stabilisce testualmente che “I pasti andranno consegnati per singolo turno 20 minuti prima dell’inizio della somministrazione e nell’arco massimo di 40 minuti a decorrere dal momento della partenza dal Centro Cottura (esempio: somministrazione ore 13:00, consegna ore 12:40, partenza dal Centro Cottura non prima delle ore 12:00)”.

Tale previsione, peraltro accompagnata da un inequivocabile esempio pratico, non può che essere intesa nel senso che i pasti debbano essere consegnati con venti minuti di anticipo rispetto all’orario di somministrazione, come sostenuto dalla ricorrente.

Infatti, oltre al chiaro tenore letterale della previsione che non necessita di interpretazioni, come ancora osservato dalla ricorrente, nei venti minuti fra la consegna dei pasti al singolo istituto scolastico e la loro somministrazione, questi devono essere scaricati, smistati fra i vari refettori (anche in numero di cinque) di ciascun istituto scolastico, e in base al Capitolato, devono poi essere controllati e contati, occorre inoltre controllarne la temperatura, la quale va annotata in apposito registro, infine occorre formare le singole porzioni e completare il condimento della pasta e dei contorni; solo allora i pasti potranno essere serviti.

E’ altresì pacifico che il raggruppamento aggiudicatario ha presentato un piano dei trasporti con l’indicazione di tutti i giri di consegna e i relativi orari dal quale si ricava che tale termine dilatorio dei venti minuti non viene sempre rispettato, arrivandosi a consegnare i pasti anche pochissimi minuti prima dell’orario di somministrazione.

Anche la previsione di un tempo massimo di due ore fra la produzione del pasto e la sua somministrazione, di cui all’art. 49, 1° comma, n. 4, del Capitolato, come evidenziato dalla ricorrente, non appare rispettata nell’offerta di Cirfood presso ben quattro centri cottura sui cinque facenti parte del lotto: Paolo Uccello, Donatello, Lavagnini e Ximenes, come sembra emergere dall’analisi dei “funzionigrammi” presenti alle pagine 29-31 della medesima offerta (“Flussi lavorativi e organigramma”). Nel dettaglio, le preparazioni dei pasti si concludono alle 10:30 per i primi tre centri e alle 10:45 per il centro cottura Xiemen (da questi orari inizia la fase di confezionamento), mentre i turni di refezione sono stati preventivati alle ore 12:45, 13:15 e 13:30, non rispettandosi, pertanto, il limite massimo di tempo summenzionato.

Tuttavia, il Collegio ritiene che da tali premesse non possa farsi discendere, come conclusione, l’esclusione dell’offerta della controinteressata.

Le suddette previsioni del Capitolato infatti – non essendo state espressamente elevate dalla lex specialis al rango di condizioni essenziali del servizio richiesto o di standard prestazionali minimi, e dovendo essere interpretate in modo coerente col principio di tassatività delle ipotesi di esclusione dalle gare pubbliche – non possono avere un effetto escludente in caso di loro violazione (si veda per un caso simile, Cons. Stato, III sez., n.1481/2023).

Sembra più corretto dunque assegnare a tali previsioni una dimensione contrattuale ed esecutiva del servizio, come eccepito dalle parti resistente e controinteressata. Potendo d’altro canto la prestazione oggetto della presente gara, specie rispetto al profilo temporale in questione, anche in ragione della sua natura continuativa e protratta nel tempo, essere conformata su richiesta dell’amministrazione in corso di rapporto e sulla base delle esigenze della stessa e dell’importanza che in sede esecutiva e in concreto assuma il rispetto di determinati parametri temporali, dei quali va dunque riconosciuta la natura flessibile e derogabile sull’accordo delle parti.

Piuttosto, ciò che rileva in punto di ammissibilità dell’offerta è l’impegno, effettivamente assunto da Cirfood, a rispettare i vincoli contenuti nel Capitolato, ovvero ad assicurare tempi brevi di trasporto e puntualità nella consegna.

In altri termini le difformità, sulle quali si è focalizzata la ricorrente, fra l’offerta vincitrice e le previsioni del Capitolato, sembrano riguardare aspetti temporali particolari e poco incidenti sulla sostanza della prestazione, e perciò non possono condurre a configurare un caso d’inammissibilità dell’offerta, ovvero una impossibilità oggettiva della prestazione offerta dalla Cirfood o un’inutilità della stessa o un aliud pro alio, non essendovi una radicale e insanabile incompatibilità della medesima offerta con le finalità del bando.

Per tali ragioni il primo motivo di ricorso deve essere respinto.

1.2. Anche per il secondo motivo valgono, in modo maggiormente evidente, le considerazioni sopra sviluppate in ordine all’eventuale rilevanza solamente in sede esecutiva delle irregolarità denunciate.

In ogni caso, il motivo è infondato per le ragioni di seguito sinteticamente esposte.

1.2.1. Innanzitutto, l’art. 37 del Capitolato d’appalto non imponeva agli operatori che avessero optato per l’impiego del legame refrigerato di riportare i pasti a temperatura direttamente nei locali dei refettori. La norma in questione si limitava infatti a stabilire che “l’Azienda potrà, effettuato il sopralluogo del Centro Cottura e visionato le attrezzature, produrre le diete sanitarie in legame refrigerato il giorno antecedente alla somministrazione. I pasti destinati alle diete dovranno essere abbattuti e successivamente riportati a temperatura per garantire la somministrazione nei refettori.”

1.2.2. Quanto invece al confezionamento dei pasti delle diete speciali la Cirfood nella propria offerta, contrariamente a quanto rilevato dalla ricorrente, ha espressamente previsto (a pag. 45) che “ogni dieta speciale personalizzata” – pertanto, sia di tipo sanitario, sia tipo etico-religioso – “sarà confezionata in vaschette monoporzione termosigillate in materiale idoneo al contatto con gli alimenti, compostabile e biodegradabile”.

1.2.3. Infine, in ordine alla denunciata “sovrapposizione fra le fasi di preparazione delle diete e le fasi di pulizia dei locali”, essa costituisce allo stato una circostanza indimostrata, non risultando provato che la Cirfood effettui le preparazioni delle diete speciali in concomitanza con le attività di pulizia e sanificazione del reparto in cui tali preparazioni avvengono.

2.3. Con il terzo motivo di ricorso, la ricorrente solleva una serie di censure afferenti all’organizzazione del personale del R.T.I. Cirfood.

Anche tali prescrizioni, relative in particolare al rapporto tra numero di addetti e numero di pasti giornalieri, non possono essere elette al rango di requisiti di partecipazione alla gara e dunque la loro eventuale violazione non potrebbe comportare l’esclusione dell’aggiudicataria dalla gara.

In ogni caso tali censure devono essere respinte in quanto dal capitolato speciale è possibile evincere che i numeri dei pasti indicati dalla stazione appaltante avevano necessariamente solo un valore indicativo (non potendo il Comune di Firenze conoscere in anticipo quanti alunni usufruiranno del servizio mensa).

Detta circostanza è confermata dalle caratteristiche della gara, suscettibile di essere inquadrata nell’ambito degli “appalti a misura”, dove il numero effettivo dei pasti potrà essere appunto stabilito in base alle iscrizioni ed alle presenze effettive dell’utenza (v. per un caso analogo, T.A.R. Toscana, Sez. I. 27 dicembre 2021, n. 1704).

2.4. Infine, il quarto motivo, teso a contestare l’attribuzione dei punteggi all’offerta della controinteressata, deve essere ritenuto inammissibile per difetto d’interesse, per mancato superamento della prova di resistenza; e ciò all’esito del confronto fra la differenza di 7,5 punti fra le prime due classificate e l’assegnazione di 4 punti alla Cirfood in relazione al Piano dei trasporti.

Solo rispetto a quest’ultimo elemento dell’offerta, infatti, si potrebbe porre in discussione la valutazione della Commissione, e ciò sulla base delle considerazioni sviluppate al punto 1.1. della presente motivazione, dovendo tutte le altre contestazioni relative alle altre parti dell’offerta essere ritenute infondate come sopra spiegato.

3. Per le sopra esposte ragioni il ricorso deve essere integralmente respinto.

4. La particolarità della causa giustifica la compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 14 marzo 2024 con l’intervento dei magistrati:

 

 

Riccardo Giani, Presidente

Giovanni Ricchiuto, Consigliere

Nicola Fenicia, Consigliere, Estensore

 

 

 

 

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Nicola Fenicia		Riccardo Giani

IL SEGRETARIO