Pubblicato il 22/03/2024

N. 00341/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01518/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1518 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da Leonardo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 991635315F, rappresentato e difeso dall’avvocato Laura Marras, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria legale in Firenze, Via degli Arazzieri, 4;

nei confronti

Studio Plicchi S.r.l., Studio Carani e Pieroni Ingg. Associati, Hydrogea Vision S.r.l., Studio di Ingegneria delle Strutture, Caponi e Arrighi Architetti Associati, Ingenco S.r.l., ciascuno in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Mario Pilade Chiti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Rpa S.r.l., Crealink, Ing. Gabriele Marchetti, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione cautelare dell’efficacia

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– del provvedimento di aggiudicazione, a firma del Dirigente dell’Area Acquisti/U.O. Gare d’appalto della Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa n. 46 del 28 novembre 2023, della procedura aperta per l’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura per la direzione lavori e il coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione dei lavori di realizzazione del Parco Scientifico-Tecnologico Sant’Anna in San Giuliano Terme (PI) (CIG J15E23000040008) in favore del costituendo RTP formato da Studio Plicchi S.r.l. (Mandataria), Studio Carani e Pieroni Ingg Associati, Hydrogea Vision S.r.l., Studio di ingegneria delle strutture, INGECO S.r.l. e Caponi e Arrighi Architetti Associati;

– nonché di ogni ulteriore atto al predetto presupposto, conseguente e/o connesso, ivi espressamente incluso il provvedimento di nomina della Commissione di gara di cui al provvedimento del Direttore Generale dell’Area Acquisti/U.O. Gare d’appalto della Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa n. 386 del 31.8.2023;

e la conseguente declaratoria di inefficacia

– del contratto di appalto, inerente la gara sopraindicata, ove stipulato anche in corso di giudizio e conseguente subentro dell’odierna ricorrente;

e per la conseguente condanna

– della Stazione Appaltante al risarcimento del danno in forma specifica tramite l’esecuzione dei servizi previsti con inserimento nel contratto e subentro nel contratto, eventualmente medio tempore stipulato, del RTP RPA- Leonardo-Crealink o, in subordine, qualora non sia possibile il subentro in ragione del tempo decorso, per equivalente economico, nella misura che verrà indicata nel corso del giudizio e pari al mancato utile derivante dalla commessa nella misura minima del 10% dell’importo a base di gara, o in via subordinata eventualmente parametrato alla perdita di chances, o nella diversa misura che verrà ritenuta di giustizia ai sensi e per gli effetti dell’art. 1226 c.c., oltre alle spese per la partecipazione alla procedura, rivalutazione ed interessi nella misura che verrà ritenuta di giustizia o in ogni caso con determinazione equitativa ai sensi e per gli effetti dell’art. 1226 c.c.;

nonché per l’annullamento ex art. 116, co. 2, c.p.a.

– del parziale silenzio serbato in ordine alla richiesta di accesso agli atti formulata dalla ricorrente nell’istanza inviata alla Scuola Sant’Anna in data 11 dicembre 2023 con riguardo alla documentazione relativa agli incarichi di progettazione che sarebbero stati affidati a componenti del RTP Studio Plicchi;

con conseguente condanna,

previo accertamento e declaratoria del diritto di accesso in capo all’odierna ricorrente, all’esibizione e rilascio di copia della documentazione tuttora non ostesa;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Leonardo S.r.l. il 10 gennaio 2024:

per l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia,

degli stessi atti impugnati con il ricorso introduttivo,

per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni, e per la condanna della stessa all’esibizione e rilascio di copia della documentazione richiesta e non esibita.

 

 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa, dello Studio Plicchi S.r.l., dello Studio Carani e Pieroni Ingg. Associati, di Hydrogea Vision S.r.l., di Studio di Ingegneria delle Strutture, di Caponi e Arrighi Architetti Associati e di Ingenco S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 13 marzo 2024 la dott.ssa Katiuscia Papi e uditi per le parti private i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento del dirigente n. 7 del 23 giugno 2023 la Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa stabiliva di indire una procedura aperta telematica per l’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura relativi all’incarico di direzione lavori e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione dei lavori, per la realizzazione degli edifici 1, 2, 3 e 4 del nuovo Parco Scientifico-Tecnologico (intervento di Partenariato Pubblico Privato). L’aggiudicazione avrebbe dovuto seguire il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi degli artt. 58, 60, 95 comma 3 lett. b) e 157 del D. Lgs. n. 50/2016. Il valore complessivo dell’affidamento a base di gara era determinato in €. 2.119.904,27, oltre oneri previdenziali professionali e assistenziali e IVA di legge.

Il disciplinare di gara, per quanto rileva nella presente controversia, all’art. 4.1 «Oggetto, valore e durata dell’appalto» stabiliva che: «(-) Il presente appalto ha a oggetto l’affidamento del servizio di ingegneria e architettura inerente all’incarico di direzione lavori, misura e contabilità, assistenza al collaudo e coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione dei lavori per la realizzazione degli edifici 1, 2, 3 e 4 del Parco Scientifico Tecnologico Sant’Anna in San Giuliano Terme (PI). Le attività da svolgere per le prestazioni oggetto dell’incarico sono identificate e descritte nel capitolato speciale prestazionale d’appalto (di seguito “Capitolato”) al quale si rimanda. (-) Si precisa che, lo svolgimento dell’attività di direzione lavori e coordinamento della sicurezza è incompatibile con lo svolgimento di verifica progettuale, dell’attività di progettazione e del collaudo. (-) L’Affidatario, per lo svolgimento dell’incarico, dovrà dichiarare l’insussistenza di cause di incompatibilità per conflitti di interesse. […]».

2. Nel termine fissato per la partecipazione venivano presentate quattro offerte, tutte successivamente ammesse alla gara, formulate da altrettanti raggruppamenti costituendi, e in particolare: RPA S.r.l. (mandataria) con Crealink S.r.l. e Leonardo S.r.l.; BMS Progetti S.r.l. (mandataria) con LC & Partners Project Management and Engineering e Studio di Geologia Lithos di Eraldo Santarnecchi; Studio Plicchi S.r.l. (mandataria) con Studio Carani e Pieroni Ingg. Associati, Hydrogea Vision S.r.l., Studio di ingegneria delle strutture, Ingeco S.r.l. e Caponi e Arrighi Architetti Associati; e infine Rina Consulting S.p.a. (mandataria) con Architecna Engineering S.r.l.

3. La graduatoria conclusiva vedeva al primo posto il raggruppamento Studio Plicchi S.r.l. con un punteggio totale di 100 punti (di cui 75 per il punteggio tecnico e 25 per il punteggio economico, con un ribasso del 35,53%); il raggruppamento RPA S.r.l. si posizionava al secondo posto con un punteggio complessivo di 92,87 punti (di cui 70,83 per il punteggio tecnico, e 22,04 per quello economico).

Espletato con esito positivo il subprocedimento di verifica dell’anomalia sull’offerta prima classificata ai sensi dell’art. 97 D. Lgs. 50/2016, con provvedimento del Dirigente n. 46 del 28 novembre 2023 la Scuola aggiudicava la gara al raggruppamento con mandataria Studio Plicchi S.r.l.

4. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la società Leonardo S.r.l., mandante del costituendo raggruppamento con mandataria RPA S.r.l., impugnava la suddetta aggiudicazione, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia (oltre alla condanna al risarcimento in forma specifica, mediante subentro nel contratto eventualmente medio tempore stipulato), sulla base di plurimi argomenti di censura.

Con il primo motivo di ricorso, Leonardo S.r.l. affermava che Studio Plicchi S.r.l. aveva svolto attività di progettazione nell’intervento oggetto di gara, e che pertanto il raggruppamento primo graduato avrebbe dovuto essere escluso dalla procedura ai sensi del succitato art. 4.1 del disciplinare.

In particolare, la ricorrente evidenziava che nel 2015 la Scuola aveva affidato a Studio Plicchi S.r.l. l’incarico di progettazione preliminare e definitiva dell’intervento oggetto dell’odierna gara nonché, nel febbraio 2022, l’incarico di aggiornamento normativo del progetto stesso, poi definitivamente approvato e validato, con dichiarazione del RUP del 2 dicembre 2022. Tale progetto sarebbe poi stato recepito (con minime modifiche) dall’operatore economico che aveva presentato la proposta di Partenariato Pubblico Privato, approvata dall’Amministrazione il 28 febbraio 2023. Inoltre, sostiene ancora Leonardo S.r.l., anche l’Ing. Carani dello Studio Carani e Pieroni ingegneri associati, mandante del RTP aggiudicatario, aveva ricevuto dalla Scuola un incarico di consulenza avente per oggetto il Parco Scientifico-Tecnologico di San Giuliano Terme.

Per mezzo del secondo motivo di impugnazione, Leonardo S.r.l. contestava in primis l’illegittima attribuzione dello stesso punteggio tecnico ai due raggruppamenti classificati al primo e secondo posto della graduatoria, con riferimento al criterio previsto dalla tabella 6, punto a), del disciplinare: «Professionalità e adeguatezza dell’offerta (servizi pregressi)», in quanto il RTP Studio Plicchi aveva presentato, tra i servizi pregressi, due incarichi di direzione lavori e coordinamento, e un terzo di mera progettazione, mentre il raggruppamento RPA S.r.l. aveva indicato tre incarichi di direzione lavori e coordinamento; inoltre, Studio Plicchi S.r.l. avrebbe presentato solo servizi di direzione lavori e coordinamento della sicurezza con committenti privati, mentre RPA indicava solo prestazioni rese in favore di committenti pubblici; nel contempo le prestazioni indicate da RPA avrebbero riguardato appalti di importo molto più consistente rispetto a quelli presentati dal RTP Plicchi.

In secondo luogo, si riteneva illogica l’attribuzione, al raggruppamento RPA, di un punteggio di 0,20 (a fronte di 0,80 assegnato invece a Studio Plicchi RTP) nel criterio valutativo b.2, relativo allo «Sviluppo delle attività nell’esecuzione dei lavori – Gruppo di direzione dei lavori»: secondo la ricorrente la Commissione avrebbe illegittimamente omesso di considerare che i progettisti indicati dal RTP RPA S.r.l. provenivano in maggioranza (7 su 10, tra cui le due figure principali) da una stessa società, mentre il gruppo designato da Studio Plicchi era formato da professionisti provenienti da cinque diverse società. Nel contempo, la parte ricorrente lamentava l’insufficiente valorizzazione della professionalità dei tecnici indicati, che avrebbe dovuto essere considerata, nonostante la mancata allegazione dei curricula degli stessi in sede di presentazione dell’offerta tecnica.

Nel terzo motivo di gravame Leonardo S.r.l. evidenziava la presenza di un conflitto di interessi in capo al presidente della Commissione valutatrice, Ing. Gabriele Marchetti, in quanto lo stesso sarebbe stato incaricato dalla Scuola Sant’Anna, insieme al legale rappresentante dello Studio Carani e Pieroni (mandante del RTP Studio Plicchi), Ing. Stefano Carani, per alcune attività di consulenza relative al progetto di realizzazione del Parco Scientifico Tecnologico.

Con il ricorso si chiedeva altresì la condanna dell’Amministrazione, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., all’ostensione dei documenti già richiesti da Leonardo S.r.l. con la propria istanza di accesso dell’11 dicembre 2023.

Era inoltre proposta domanda di condanna della Scuola Sant’Anna al risarcimento dei danni patiti dalla parte ricorrente, come sopra indicato.

5. Con memoria versata nel fascicolo di causa l’8 gennaio 2024 la società ricorrente dava atto che, medio tempore, la Scuola Sant’Anna aveva assolto in termini pienamente satisfattivi alla domanda relativa all’accesso. La circostanza era confermata dalla difesa di parte ricorrente nella camera di consiglio del 10 gennaio 2024, anche con riferimento alla domanda ex art. 116 c.p.a. reiterata nel ricorso per motivi aggiunti nel contempo notificato.

6. Con ricorso ex art. 43 c.p.a., depositato il 10 gennaio 2024, Leonardo S.r.l. aveva infatti richiesto l’annullamento dei medesimi provvedimenti già gravati con l’atto introduttivo del giudizio, per gli ulteriori argomenti di censura di seguito esposti.

Con il primo motivo aggiunto si insisteva sulla necessità di esclusione del RTP aggiudicatario, per la violazione dell’art. 4.1 del disciplinare, riscontrata non solo con riferimento all’attività progettuale svolta da Studio Plicchi S.r.l., ma anche relativamente all’incarico conferito dalla Scuola all’Ing. Stefano Carani (Studio Carani e Pieroni Ingg. Associati) con provvedimento n. 400 del 22 dicembre 2020, in esecuzione del quale il tecnico sarebbe intervenuto sulle direttive di aggiornamento del progetto poi posto a base di gara.

Con il secondo motivo aggiunto Leonardo S.r.l. insisteva sul conflitto d’interessi sussistente in capo all’Ing. Marchetti, presidente della Commissione valutatrice, per essersi costui occupato del progetto del Parco Scientifico Tecnologico unitamente all’Ing. Carani, all’interno del medesimo organismo collegiale nominato nel 2020 dalla Scuola.

Veniva altresì proposta ulteriormente la domanda risarcitoria, nonché l’istanza ostensiva ex art. 116 c.p.a.

7. Si costituiva in giudizio la Scuola Superiore Sant’Anna, instando per la reiezione del ricorso, del quale affermava la totale infondatezza; si costituiva altresì la società mandataria del RTP aggiudicatario, Studio Plicchi S.r.l., con le mandanti Studio Carani e Pieroni Ingegneri associati, Hydrogea Vision S.r.l., Studio di ingegneria delle strutture, Caponi e Arrighi architetti associati e Ingenco S.r.l., opponendosi anch’esse all’accoglimento del gravame.

8. La parte ricorrente rinunciava alle domande cautelari nella camera di consiglio del 31 gennaio 2024.

8.1. All’udienza pubblica del 13 marzo 2024 la causa era trattenuta in decisione.

9. Il Collegio prende in esame i motivi di gravame proposti dalla Leonardo S.r.l., esaminando congiuntamente il ricorso iniziale e quello per motivi aggiunti, siccome strettamente connessi.

9.1. Ai fini dello scrutinio del primo motivo (dell’atto introduttivo del giudizio e di quello ex art. 43 c.p.a.) occorre preliminarmente ricostruire il quadro disciplinare rilevante, e il contesto fattuale, come risultante dalla documentazione versata in atti.

9.1.1. Partendo dal profilo normativo, la procedura si è svolta nell’ambito del previgente Codice dei contratti pubblici, di cui al D. Lgs. 50/2016, ratione temporis applicabile alla fattispecie.

Ai sensi dell’art. 83 comma 8 del suddetto decreto è previsto il principio di tassatività delle cause di esclusione dalla gara: «[…] I bandi e le lettere di invito non possono contenere ulteriori prescrizioni a pena di esclusione rispetto a quelle previste dal presente codice e da altre disposizioni di legge vigenti. Dette prescrizioni sono comunque nulle».

È dunque evidente che, in ossequio a tale principio, eventuali cause di esclusione previste dalla legge di gara devono essere riconducibili a quelle sancite dal Codice (o da altre leggi), e potranno ritenersi valide ed efficaci solo nei limiti prescritti dalle disposizioni normative che le prevedono.

Per quanto rileva nella presente fattispecie, la clausola di esclusione invocata da Leonardo S.r.l. sarebbe prevista dall’art. 4.1 del disciplinare, sopra riportato, a norma del quale «lo svolgimento dell’attività di direzione lavori e coordinamento della sicurezza è incompatibile con lo svolgimento di verifica progettuale, dell’attività di progettazione e del collaudo». Effettivamente, nel sancire l’incompatibilità tra le due tipologie di prestazioni ivi contemplate (direzione lavori e coordinamento della scurezza da una parte; verifica progettuale, progettazione e collaudo dall’altra) la disposizione sopra menzionata impone di escludere dalla gara, nella quale si affida la direzione lavori e il coordinamento per la sicurezza, chi abbia già svolto la verifica progettuale, la progettazione o il collaudo.

Al fine di stabilire se una siffatta clausola di esclusione sia legittima, occorre dunque valutare se la stessa rientri in una fattispecie escludente prevista dalle disposizioni normative applicabili ai fatti di causa.

Viene a tal fine in rilievo l’art. 24 comma 7 D. Lgs. 50/2016, a norma del quale, per quanto qui di interesse: «[..] gli affidatari di incarichi di progettazione per progetti posti a base di gara non possono essere affidatari degli appalti […] per i quali abbiano svolto la suddetta attività di progettazione. […] Tali divieti non si applicano laddove i soggetti ivi indicati dimostrino che l’esperienza acquisita nell’espletamento degli incarichi di progettazione non è tale da determinare un vantaggio che possa falsare la concorrenza con gli altri operatori». L’efficacia della disposizione, certamente applicabile agli appalti di direzione lavori (art. 24 comma 1), e dunque anche a quello oggetto della presente causa, è limitata a coloro che abbiano avuto incarichi di progettazione nello stesso progetto posto a base di gara, e la relativa operatività è esclusa laddove l’interessato dimostri la non incidenza dell’esperienza acquisita sulla concorrenza con gli altri operatori professionali.

In virtù delle considerazioni che precedono, la clausola escludente di cui all’art. 4.1 del disciplinare, riportata (art. 83 comma 8) al solo ambito di operatività previsto dall’art. 24 comma 7, consente di escludere dalla gara solo gli operatori che abbiano svolto attività di progettazione nello stesso progetto oggetto della procedura selettiva bandita dalla Scuola Superiore Sant’Anna per la realizzazione del Parco Scientifico Tecnologico, e comunque solo ove tali soggetti non assolvano alla prova liberatoria contemplata dalla norma (non incidenza sulla concorrenza).

9.1.2. Occorre ora stabilire se le attività professionali prestate nel progetto del Parco Scientifico Tecnologico dallo Studio Plicchi S.r.l. e dallo Studio Carani e Pieroni Ingg. Associati (con riferimento all’incarico conferito nel 2020 all’Ing. Stefano Carani) rientrino nell’ambito di operatività della suddetta clausola, come sopra delimitato.

A tal fine, occorre ricostruire in dettaglio la complessa vicenda amministrativa e progettuale che ha condotto all’elaborazione del progetto conclusivo del Parco Scientifico Tecnologico della Scuola Superiore Sant’Anna, oggetto (quanto alla direzione dei lavori e al coordinamento della sicurezza) della gara per cui è causa.

(a) – La vicenda del parco prendeva avvio nel 2009, allorquando la Scuola acquistava un terreno in San Giuliano Terme per la realizzazione di un polo didattico e di ricerca; il 31 luglio 2013 sottoscriveva con il Comune un Accordo di Programma che prevedeva (per quanto qui rileva) in capo alla Scuola l’elaborazione di un masterplan (“progetto guida”) per l’intera area, con l’individuazione dei lotti funzionali da realizzare in un arco temporale di vent’anni.

(b) – Con aggiudicazione del 18 novembre 2014 veniva affidata al RTP tra lo Studio Ing. Gianni Plicchi (mandataria) e lo Studio Galli Ingegneria (mandante) la redazione del masterplan per l’intera area di insediamento, nonché del progetto preliminare e del progetto definitivo per la prima fase di intervento, che riguardava esclusivamente un primo edificio del futuro Parco Scientifico-Tecnologico; l’affidamento non comprendeva il progetto esecutivo.

(c) – Il 10 giugno 2015 la Scuola deliberava l’approvazione del progetto preliminare della prima fase, nonché l’estensione dell’incarico ai progettisti RTP Plicchi e Galli per la progettazione preliminare (approvata nella seduta del 14 luglio 2015) e definitiva del secondo edificio. Veniva poi determinato di integrare la progettazione dei due edifici (prima e seconda fase) in un unico “primo lotto”. Il progetto definitivo del primo lotto del Parco Scientifico-tecnologico veniva approvato sul piano tecnico-funzionale nella seduta consiliare del 4 settembre 2015, e il relativo quadro economico nella successiva seduta del 4 novembre 2015, con un importo dei lavori pari a € 17.045.019,40 al netto dell’IVA, in seguito elevato (per rettifiche e integrazioni) ad un importo dei lavori, al netto dell’IVA, di €. 17.733.285,53.

(d) – La progettazione esecutiva veniva affidata, a seguito di procedura ad evidenza pubblica, al RTP XXL Project S.r.l. (mandataria) con provvedimento di aggiudicazione del 20 dicembre 2017, impugnato dinanzi a questo TAR (ricorso n. 122/2018), che con sentenza n. 886 del 17 giugno 2019 respingeva il gravame, confermando la legittimità dell’atto.

(e) – Il progetto esecutivo redatto da XXL Project S.r.l. comportava tuttavia un importo dei lavori, al netto dell’IVA, di oltre 29 milioni di euro, con un incremento di circa il 70% rispetto ai costi precedentemente stimati. La disamina e valutazione della problematica scaturente da tale incremento veniva affidata dalla Scuola ad una Commissione appositamente costituita con provvedimento del Direttore Generale n. 400 del 22 dicembre 2020, composta da tre tecnici esterni di comprovata esperienza e competenza che avrebbero dovuto supportare le professionalità interne alla Scuola, tra cui l’Ing. Gabriele Marchetti (presidente dell’odierna commissione di gara) e l’Ing. Stefano Carani (dello Studio Carani e Pieroni Ingg. Associati, mandante del raggruppamento odierno aggiudicatario). Al termine dei lavori della suddetta Commissione, la Scuola e il raggruppamento XXL Project S.r.l. risolvevano consensualmente il previgente contratto.

(f) – La Scuola Sant’Anna, con contratto del 16 marzo 2022, incaricava lo Studio Plicchi S.r.l. di procedere all’aggiornamento normativo e tecnico-economico del progetto definitivo consegnato dalla medesima società nel 2017 (precedente lettera c).

(g) – Nel frattempo la Scuola, nel 2021, aveva affidato alla società Progettisti Associati Tecnarc S.r.l. la redazione del progetto di fattibilità tecnico-economica delle opere della seconda fase di intervento del Parco Scientifico-Tecnologico (edifici 3 e 4), incarico completato il 23 dicembre 2021.

(h) – Con riferimento alla seconda fase (edifici 3 e 4), il 13 settembre 2022 la società ICOP S.p.a. manifestava intanto il proprio interesse (in qualità di mandataria di un costituendo RTI), quale promotore ai sensi dell’articolo 183, comma 15, del D. Lgs. 50/2016, a presentare alla Sant’Anna una proposta di partenariato pubblico privato.

Con deliberazione n. 26 del 28 settembre 2022 il Consiglio d’Amministrazione esprimeva parere favorevole alla proposta di partenariato, e alla possibilità di includere nella stessa procedura ex art. 183 comma 15 D. Lgs. 50/2016 anche i primi due edifici.

Con decreto rettorale n. 874 del 21 dicembre 2022 la Scuola Superiore Sant’Anna nominava una commissione per la valutazione della successiva proposta di partenariato, della quale facevano parte, oltre a professionisti interni all’Amministrazione, anche esperti esterni, tra cui l’Ing. Gabriele Marchetti, presidente dell’odierna commissione valutatrice.

(i) – In data 16 gennaio 2023 ICOP S.p.a. presentava alla Scuola la proposta di partenariato pubblico privato, redatta dallo studio Lombardini 22 (progettista architettonico) e da Prisma Engineering S.r.l. (progettista degli impianti tecnologici), recante una nuova configurazione del masterplan e la previsione di realizzazione dei primi quattro edifici del Parco Scientifico-Tecnologico. A seguito dell’interlocuzione svoltasi, il Direttore Generale della Scuola, con Provvedimento n. 139 del 23 marzo 2023, stabiliva di procedere all’affidamento in concessione della progettazione (definitiva ed esecutiva) per la realizzazione e successiva gestione del Parco Scientifico-Tecnologico della Scuola in San Giuliano Terme, e approvava il relativo bando di gara, che con provvedimento del Direttore n. 381 del 2 agosto 2023 veniva aggiudicata al RTI costituito da ICOP S.p.a. (mandataria) con CAMST Soc. Coop. a r.l. (mandante) e Idealservice Soc. Coop. (mandante).

Come precisato nel disciplinare della gara di appalto oggetto della presente causa (art. 1 – Premesse): «La procedura di gara per l’affidamento della concessione è stata indetta sulla base del Progetto di fattibilità tecnico-economica (PFTE) contenuto nella Proposta [di PPP – n.d.r.] e dei documenti a corredo; tali elaborati e documenti sono allegati anche al presente Disciplinare di gara. I concorrenti all’affidamento della concessione hanno presentato con l’offerta di gara gli elaborati progettuali di livello definitivo (ex art. 23, comma 7 del D. Lgs 50/2016) e l’aggiudicatario concessionario svilupperà, in esecuzione del contratto, gli aggiornamenti della progettazione definitiva e la progettazione esecutiva (ex art. 23, comma 8 del D. Lgs 50/2016). Si specifica che, al momento in cui viene inviato in pubblicazione alla GUUE il bando per la presente procedura di gara, quella inerente l’affidamento della concessione è ancora in corso».

Il progetto definitivo dell’opera, prodotto da ICOP nella procedura di affidamento della concessione, che era in corso di svolgimento al tempo dell’indizione della gara oggetto della presente causa, era stato infine redatto con i seguenti apporti professionali: -Progettista architettonico, L22, divisione di Lombardini 22 S.p.a.; -Progettista Impianti MEP (meccanici, elettrici e idraulici), Prisma Engineering S.r.l.; -Progettista Strutture, S.P.S. Studio progetti strutturali; -Progettista Paesaggio, Paisà Architettura del Paesaggio Signani Associati S.r.l.; -Geologia e Ingegneria Ambientale, Ambiente S.p.a.; -Progettista Idraulico, Ing. Lorenzo Corti; -Geotecnica e strutture di fondazione, Ing. Massimo Blasone; e veniva sottoposto alla procedura di accertamento della conformità urbanistico-edilizia ai sensi del DPR 383/94 con istanza prot. n. 17232 del 4 agosto 2023.

9.1.3. Dalla ricostruzione sopra effettuata, appare evidente che il progetto posto a base dell’appalto oggetto della presente gara non è stato redatto dallo Studio Plicchi S.r.l., né in sede originaria né per aggiornamento, bensì da Lombardini 22 e Prisma, i cui elaborati (antecedenti alla progettazione definitiva, prodotta solo in sede di partecipazione alla gara per l’affidamento della concessione) venivano allegati alla lex specialis della presente gara. Tale progetto è stato successivamente sviluppato nella progettazione definitiva dai professionisti elencati alla lettera (i) del precedente punto 9.1.2. Allo Studio Plicchi veniva invece affidato un incarico di progettazione (2015-2017), e aggiornamento della stessa (2022), successivamente superato dagli ulteriori sviluppi sopra descritti, che hanno condotto la Scuola Superiore Sant’Anna verso un partenariato pubblico privato riguardante i primi quattro edifici del Parco, mentre la società mandataria del RTP aggiudicatario aveva lavorato su una differente ipotesi progettuale, limitata a due edifici. Nel contempo, gli elaborati presenti nel fascicolo di causa, consentono di escludere l’identità del progetto Plicchi da quello ICOP (allegati 21 e 22 del fascicolo di parte ricorrente; il progetto Plicchi è fruibile anche dall’allegato D8 di parte controinteressata, pur non recando quest’ultimo documento, contrariamente a quanto dichiarato dallo Studio nella memoria del 1° marzo 2024, alcun raffronto tra i progetti Plicchi e il progetto ICOP, ma solo tra i due progetti Plicchi, quello originario e quello aggiornato nel 2022). A titolo esemplificativo, i due elaborati differiscono tra loro, oltre che in quanto il progetto Plicchi si concentra su due soli edifici mentre ICOP ne considera quattro, anche per la disposizione degli edifici (allineati nel progetto Plicchi, diversamente dal progetto Lombardini, nel quale «Gli edifici sono ruotati rispetto alla linea di giacitura principale in modo da aprire la visuale dall’interno del camminamento verso l’esterno, instaurando un forte rapporto visivo tra il progetto e il suo contesto paesistico», pag. 18 relazione ICOP), per le vasche, la sezione degli edifici, le coperture, gli ingombri volumetrici, le soluzioni fondazionali, come precisato negli scritti difensivi dell’Avvocatura e della controinteressata, e non specificamente contestato dalla parte ricorrente.

Tale identità progettuale (mancante, per quanto sopra, nella fattispecie di causa) costituisce del resto l’unica fattispecie che determina l’operatività della clausola escludente invocata da Leonardo S.r.l., ridefinita nella sua portata in termini di necessaria coerenza con l’art. 24 comma 7 D. Lgs. 50/2016, come meglio precisato al precedente punto 9.1.1. La disposizione di cui al citato art. 24 comma 7 va infatti interpretata restrittivamente, in quanto recante un’eccezione al principio pro concorrenziale di massima partecipazione, posto a fondamento del succitato art. 83 del medesimo D. Lgs. 50/2016.

Ritiene inoltre il Collegio che, nella presente fattispecie, l’apporto progettuale negli anni erogato dallo Studio Plicchi S.r.l. non abbia falsato la concorrenza tra le ditte partecipanti all’odierna procedura selettiva, avendo tutte avuto piena e pari possibilità di accesso ai documenti progettuali posti a base della gara, redatti da soggetti (Lombardini 22 e Prisma) terzi rispetto alle ditte che sono parti nel presente processo, e pienamente accessibili sia al raggruppamento Plicchi che al Raggruppamento RPA, in quanto allegati al disciplinare di gara. L’aggiudicataria ha dunque assolto all’onere di provare che non sussiste, nella partecipazione alla gara de qua, lo squilibrio informativo, di per sé lesivo della par condicio tra i concorrenti, che il citato art. 24 comma 7 D. Lgs. 50/2016 mira a sterilizzare (Consiglio di Stato, V, 14 maggio 2018 n. 2853).

9.1.4. Con riferimento alla posizione dell’Ing. Stefano Carani, l’attività svolta dallo stesso nella Commissione consultiva per la risoluzione dei contrasti insorti con il RTP XXL Project S.r.l. non si configura come attività progettuale; la prestazione da costui resa in favore della Scuola Superiore Sant’Anna si pone dunque al di fuori dell’ambito di applicazione della clausola escludente di cui all’art. 4.1 del disciplinare, ridefinita alla luce del combinato disposto tra l’art. 83 comma 8 e l’art. 24 comma 7 D. Lgs. 50/2016.

9.1.5. Per le suddette ragioni le doglianze in esame sono infondate.

9.2. Si passa ora alla disamina del secondo motivo aggiunto e del terzo motivo del ricorso introduttivo, entrambi volti a sostenere un conflitto di interessi in capo al presidente della Commissione valutatrice, Ing. Gabriele Marchetti.

La fattispecie è disciplinata dall’art. 42 comma 2 D. Lgs. 50/2016, a norma del quale: «2. Si ha conflitto d’interesse quando il personale di una stazione appaltante o di un prestatore di servizi che, anche per conto della stazione appaltante, interviene nello svolgimento della procedura di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni o può influenzarne, in qualsiasi modo, il risultato, ha, direttamente o indirettamente, un interesse finanziario, economico o altro interesse personale che può essere percepito come una minaccia alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di appalto o di concessione. In particolare, costituiscono situazione di conflitto di interesse quelle che determinano l’obbligo di astensione previste dall’articolo 7 del decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, 62».

Orbene, in capo all’Ing. Marchetti veniva evidenziata la pregressa appartenenza alla stessa commissione consultiva nella quale era presente anche l’Ing. Carani, dello studio Pieroni e Carani Ingg. Associati, mandante del raggruppamento Studio Plicchi S.r.l.

Non pare al Collegio che tale circostanza, non ricompresa tra quelle espressamente indicate dalla norma sopra riportata (art. 42 comma 2), possa comunque in qualche modo evidenziare la sussistenza di un interesse finanziario, economico, o comunque personale del professionista idoneo a comprometterne l’imparzialità e l’indipendenza. La presenza nella stessa commissione con l’Ing. Carani sembra invero dover essere degradata a mera occasione di conoscenza, o di collaborazione comune in favore di un soggetto terzo (l’Amministrazione), che non lascia intravedere alcun interesse rilevante ai fini dell’applicazione del succitato art. 42 comma 2. In termini, in giurisprudenza: «Pur a fronte di un istituto — quello dell’incompatibilità dei commissari di gara — finalizzato a tutelare in astratto e non in concreto dai rischi derivanti da un conflitto di interessi, attraverso un avanzamento della soglia di tutela, non si può assolutizzare un tale livello di protezione, ampliandolo in maniera smisurata fino a ricomprendervi anche attività del tutto propedeutiche o meramente strumentali all’attività valutativa in senso stretto, rischiandosi altrimenti di recare un vulnus ad altri principi di rilevazione costituzionale ed europea, quali il buon andamento, l’efficacia, l’efficienza e la continuità dell’azione amministrativa, di cui è espressione generale il comma 11 dell’art. 77 del Codice dei contratti pubblici. Inoltre, le cause di incompatibilità vanno intese in senso restrittivo e non possono essere applicate in via analogica» (TAR Lombardia, Milano, II, 8 marzo 2021 n. 616); «La disciplina posta a presidio della prevenzione del conflitto di interessi valorizza l’obbligo di astensione, in ragione della necessità di sgomberare il campo anche da dubbi sull’imparziale operato dei funzionari e dipendenti dell’Amministrazione. Affinché un conflitto di interessi possa sorgere, è necessario che si sia alla presenza di veri e propri interessi, vale a dire che effettivamente sussista un bisogno da soddisfare e che tale soddisfazione sia raggiungibile effettivamente subordinando un interesse all’altro. Pertanto, in applicazione delle riportate coordinate ermeneutiche, al fine di individuare la sussistenza di un conflitto di interessi devono venire in considerazione situazioni concrete, specifiche e attuali, verificate per l’appunto in concreto, sulla base di prove specifiche, tenuto conto anche delle rilevantissime conseguenze e responsabilità derivanti dalla violazione del dovere di astensione gravante sui predetti soggetti. Detta connotazione di concretezza e specificità, e non già di genericità ed indeterminatezza, deve avere riguardo sia alle situazioni di conflitto di interesse tipizzate nell’ordinamento, sia con riferimento a quelle non tipizzate. Tanto al fine di evitare che, sulla base di qualunque elemento induttivo soggettivamente interpretabile e meramente strumentale, possa essere messa in discussione l’imparzialità delle Commissioni giudicatrici ed in genere degli organi di amministrazione e sotto altro punto di vista, possa determinarsi un ostacolo all’efficiente e spedita operatività delle Stazioni appaltanti, soprattutto di quelle di piccola dimensione, quale l’Amministrazione intimata» (TAR Trentino-Alto Adige, Trento, I, 18 gennaio 2021 n. 6); «La nozione di conflitto di interessi fissata dall’art. 42, comma 2, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, cui rimanda il successivo art. 80, comma 5, lett. d ), che ne fa una causa di esclusione dell’operatore economico richiede la sussistenza in capo ai componenti la commissione – in via diretta o indiretta – di “un interesse finanziario, economico o altro interesse personale”. Tali espressioni compendiano (in termini generali ed astratti) tutte le situazioni in grado di compromettere, anche solo potenzialmente, l’imparzialità richiesta nell’esercizio del potere decisionale, ipotesi che si verificano quando il soggetto chiamato a svolgere una funzione strumentale alla conduzione della gara d’appalto è portatore di interessi della propria o dell’altrui sfera privata, che potrebbero influenzare negativamente l’esercizio imparziale ed obiettivo delle sue funzioni. A tale scopo, non è sufficiente evocare il mero rapporto di “colleganza” ovvero di “conoscenza”, in quanto espressione di un approccio congetturale» (TAR Veneto, Venezia, I, 23 settembre 2019 n. 1021); «Non ricorre una situazione di conflitto di interessi nel caso in cui emerga che un dirigente della p.a., nominato presidente di una commissione di gara, abbia adottato, nel corso degli anni nello svolgimento delle sue mansioni,  molteplici provvedimenti pregiudizievoli tali da determinare l’insorgere di diverse controversie giurisdizionali con l’impresa concorrente; tale fattispecie non integra alcuna delle condizioni tassativamente previste dall’art. 51 c.p.c. e dall’art. 42 d.lg. n. 50 del 2016, in presenza delle quali sussiste l’obbligo di astensione dalle funzioni di commissario, né un potenziale conflitto di interessi per l’esistenza di gravi ragioni di convenienza, di una causa pendente tra le parti o di una grave inimicizia tra le medesime (che, peraltro, per essere rilevante ai fini che qui interessano deve essere reciproca, trovare fondamento esclusivamente in rapporti personali, derivare da vicende estranee allo svolgimento delle funzioni ed estrinsecarsi in dati di fatto concreti, precisi e documentati)» (Consiglio di Stato, V, 20 dicembre 2018 n. 7170).

Le censure qui considerate si appalesano perciò infondate.

9.3. Rimane da vagliare il secondo motivo proposto con l’atto introduttivo della causa, attinente ai punteggi tecnici assegnati ai concorrenti, anch’esso destituito di fondamento per le ragioni che di seguito si espongono.

In primo luogo, occorre precisare che l’attività valutativa svolta dalla Commissione di gara costituisce esercizio di un potere connotato da elevata discrezionalità tecnica, e come tale è soggetto al sindacato di legittimità del Giudice Amministrativo solo con riferimento ai vizi macroscopici dell’illogicità e irragionevolezza manifesta, quali figure sintomatiche dell’eccesso di potere.

La giurisprudenza ha infatti precisato, in termini del tutto condivisi dal Collegio, che: «La valutazione delle offerte nonché l’attribuzione dei punteggi da parte della Commissione valutatrice rientrano nell’ampia discrezionalità di cui essa gode, per cui, fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica, in specie non rilevabile, sono inammissibili le censure che impingono nel merito delle valutazioni per loro natura opinabili e sollecitano il G.A. ad esercitare un sindacato sostitutorio, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall’art. 134 c.p.a.» (TAR Lazio, Roma, III, 16 novembre 2020 n. 11983); «Il giudizio della Commissione, nel concorso notarile, comportando una valutazione essenzialmente qualitativa della preparazione scientifica dei candidati, attiene alla sfera della discrezionalità tecnica, censurabile, unicamente sul piano della legittimità, per evidente superficialità, incompletezza, incongruenza, manifesta disparità, laddove tali profili risultino emergenti dalla stessa documentazione e siano tali da configurare un palese eccesso di potere, senza che, con ciò, il giudice possa o debba entrare nel merito della valutazione. Il giudizio di legittimità non può, infatti, trasmodare in un rifacimento, ad opera dell’adito organo di giustizia, del giudizio espresso dalla Commissione, con conseguente sostituzione alla stessa, potendo l’apprezzamento tecnico dell’organo collegiale essere sindacabile solo ove risulti macroscopicamente viziato da illogicità, irragionevolezza o arbitrarietà. Deve, pertanto, ritenersi inammissibile una censura che miri unicamente a proporre una diversa valutazione dell’elaborato, atteso che in tal modo verrebbe a giustapporsi alla valutazione di legittimità dell’operato della Commissione una preclusa cognizione del merito della questione» (TAR Lazio, Roma, I, 4 novembre 2020 n. 11375; cfr.: TAR Campania, Napoli, VIII, 3 luglio 2012 n. 3142).

Nessuno dei vizi rilevanti, come sopra declinati, può essere ravvisato nell’operato della Commissione.

In particolare, l’attribuzione dello stesso punteggio per la «a) Professionalità e adeguatezza dell’offerta (servizi pregressi)», sub criterio «a.1) Pertinenza dei servizi pregressi», è coerente con la (mai impugnata) legge di gara, che prevede il punteggio massimo di 15 punti per il «Migliore rapporto di pertinenza dei servizi pregressi presentati, in relazione all’oggetto del presente incarico, tenuto conto della destinazione funzionale, delle caratteristiche tecnologiche, della dimensione, dell’inserimento ambientale, di manutenzione e di gestione lungo il ciclo di vita dell’opera. Sarà altresì tenuto conto della avvenuta ultimazione dell’opera». L’attribuzione del punteggio massimo allo Studio Plicchi veniva del resto specificamente motivato dalla Commissione, la quale, con riferimento all’attività di mera progettazione evidenziata da tale raggruppamento, affermava che: «uno dei servizi presentati, anche se solo a livello di progettazione, possiede le medesime caratteristiche di quello oggetto dell’incarico». La valutazione in tali termini espressa non appare inficiata da irragionevolezza né illogicità manifesta.

Pienamente applicativa della lex specialis (non impugnata) è inoltre la mancata valorizzazione della natura pubblica della committenza nei servizi pregressi di RPA: tale elemento non era previsto tra i criteri valutativi, e ciò appare ragionevole, ben potendo l’Amministrazione scegliere di valorizzare il dato oggettivo della prestazione resa, invece di quello soggettivo afferente alla natura dell’appaltante.

Quanto al valore dei servizi pregressi, dalla documentazione in atti emerge una sostanziale equivalenza degli importi degli appalti eseguiti dai due raggruppamenti concorrenti, anche in considerazione della circostanza che la commessa di maggior valore tra quelle indicate da RPA S.r.l. era in corso di esecuzione al tempo della presentazione dell’offerta (era stato emesso un S.A.L. relativo al 25%), e che il disciplinare (non impugnato) imponeva la parametrazione allo stato di avanzamento, correttamente applicata dalla Commissione. In tal senso– del tutto ragionevolmente – depone invero il criterio a.1 «Pertinenza dei servizi pregressi»: «[…] Sarà altresì tenuto conto della avvenuta ultimazione dell’opera».

Inoltre, l’omessa valorizzazione dell’omogenea provenienza del gruppo di progettazione individuato da RPA S.r.l. risponde alla mancata previsione di un siffatto criterio nella lex specialis (non impugnata) e non appare illogica, atteso che la contaminazione tra diverse esperienze e provenienze professionali ben potrebbe configurare un elemento di arricchimento per il servizio da prestare e dunque per la Scuola Superiore Sant’Anna.

Quanto alla pretermessa valutazione della professionalità dei tecnici indicati da RPA S.r.l., la Commissione appare aver correttamente operato, avendo, in assenza di curricula prodotti, assegnato i soli punteggi che potevano evincersi dai servizi pregressi indicati. Del resto, la legge di gara (non impugnata) era chiara nel precisare che il punteggio di professionalità sarebbe stato assegnato in relazione alle «esperienze e capacità professionali desumibili dai curricula dei professionisti» (sub-criterio b.2). Peraltro, tali curricula integravano un elemento costitutivo (poco importa se essenziale o accessorio) dell’offerta tecnica, per il quale non era attivabile il soccorso istruttorio, ai sensi dell’art. 83 comma 9 D. Lgs. 50/2016.

9.4. Per ciò che concerne la domanda di accesso di Leonardo S.r.l., il Collegio ritiene doversi dichiarare la cessazione della materia del contendere, ai sensi dell’art. 34 comma 5 c.p.a., risultando la relativa pretesa integralmente soddisfatta, come affermato dalla stessa ricorrente.

10. In definitiva, va dichiarata la cessazione della materia del contendere con riferimento alle domande proposte ai sensi dell’art. 116 c.p.a., per il resto il ricorso introduttivo, e quello per motivi aggiunti, siccome entrambi destituiti di fondamento, devono essere respinti.

11. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, stante la complessità della fattispecie afferente alla progettazione del Parco Scientifico e Tecnologico.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato da motivi aggiunti, dichiara la cessazione della materia del contendere quanto alle domande proposte ai sensi dell’art. 116 c.p.a., e per il resto respinge sia il ricorso introduttivo che quello per motivi aggiunti, per le ragioni indicate in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2024 con l’intervento dei magistrati:

 

 

Alessandro Cacciari, Presidente

Andrea Vitucci, Primo Referendario

Katiuscia Papi, Primo Referendario, Estensore

 

 

 

 

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Katiuscia Papi		Alessandro Cacciari

IL SEGRETARIO