TAR Veneto, III, s. 751 del 19.4.2024

Pubblicato il 19/04/2024

N. 00751/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01031/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1031 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Gruppo S.T.S. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9784206636, rappresentata e difesa dagli avvocati Simone Cadeddu, Jacopo Nardelli, Chiara Nuzzo, Camilla Triboldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Ulss 3 Serenissima, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessio Cervetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Plurima S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Tufarelli, Mario Di Carlo, Giuseppe Antonio Lo Monaco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della delibera del Direttore Generale dell’Azienda ULSS 3 Serenissima, dott. Edgardo Contato, n. 1356 del 4.8.2023, pubblicata nell’Albo dell’Azienda medesima il 7.8.2023 e comunicata a Gruppo STS s.r.l. in pari data, nella parte in cui ha disposto l’aggiudicazione a favore della ditta Plurima s.p.a. del lotto 1 della gara europea a procedura aperta, ai sensi degli artt. 35 e 60 del D.Lgs. 18.4.2016, n. 50, avente ad oggetto l’affidamento del servizio di trasporto monitorato di campioni biologici, citologici ed istologici destinati ad indagini di laboratorio, farmaci antiblastici e materiale vario nell’area di pertinenza dell’Azienda ULSS 3 Serenissima (CIG 9784206636);

– dei verbali nn. 1, 2 e 3 delle sedute riservate della Commissione giudicatrice del 26.6.2023, del 3.7.2023 e del 13.7.2023, costituenti parte integrante e sostanziale dello stesso provvedimento di aggiudicazione;

– del verbale del 26.7.2023 con il quale il direttore della U.O.C. Provveditorato, Economato e Logistica dell’Azienda ULSS 3 Serenissima, in seduta riservata, provvedeva, inter alia, all’apertura delle buste telematiche contenenti l’offerta economica dei concorrenti e redigeva la graduatoria finale, verbale costituente parte integrante e sostanziale dello stesso provvedimento di aggiudicazione;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ancorché non conosciuto;

nonché dichiararsi l’inefficacia del contratto d’appalto eventualmente stipulato medio tempore tra l’Azienda ULSS 3 Serenissima e Plurima s.p.a.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Plurima S.p.A. il 3/11/2023:

per l’annullamento

– della delibera del Direttore Generale dell’Azienda ULSS 3 Serenissima n. 1356 del 4.8.2023 nella parte in cui ammette anziché escludere il Gruppo STS S.r.l. nel lotto 1 della gara CIG 9784206636;

– di tutti i verbali di gara e in particolare i verbali nn. 2, 3 e di apertura delle offerte economiche (doc. nn. 9, 10 e 11) nella parte in cui non hanno escluso Gruppo STS;

– dei chiarimenti quesito 1 (doc. 6A) e quesito 4 (doc. 6B) nella parte in cui affermano che “Per prelievo si intende come prelievo dal paziente”;

– dei chiarimenti quesito 1 (doc. 6A) e quesito 4 (doc. 6B) e di tutta la legge di gara se interpretata nel senso di richiedere ai concorrenti un tempo di consegna entro le 2,5 h dal momento del prelievo del campione biologico dal paziente;

nonché ove occorrer possa

– della delibera del Direttore Generale dell’Azienda ULSS 3 Serenissima n. 1356 del 4.8.2023 nella parte in cui ammette anziché escludere Leader Service nel lotto 1 della gara CIG 9784206636;

– di tutti i verbali di gara e in particolare i verbali nn. 2, 3 e di apertura delle offerte economiche (doc. nn. 9, 10 e 11) nella parte in cui non hanno escluso Leader Service;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, quand’anche non conosciuto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Plurima S.p.A. il 19/2/2024:

annullamento degli atti già impugnati con ricorso incidentale del 30.10.2023 e, in particolare

– della delibera del Direttore Generale dell’Azienda ULSS 3 Serenissima n. 1356 del 4.8.2023 nella parte in cui ammette anziché escludere Leader Service nel lotto 1 della gara CIG 9784206636;

– di tutti i verbali di gara e in particolare i verbali nn. 2, 3 e di apertura delle offerte economiche (doc. nn. 9, 10 e 11) nella parte in cui non hanno escluso Leader Service;

nonché

– di tutti i verbali di gara e in particolare i verbali nn. 2, 3 e di apertura delle offerte economiche (doc. nn. 9, 10 e 11) nella parte in cui non hanno escluso Gruppo STS;

– dei chiarimenti quesito 1 (doc. 6A) e quesito 4 (doc. 6B) nella parte in cui affermano che “Per prelievo si intende come prelievo dal paziente”;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, quand’anche non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Ulss 3 Serenissima e di Plurima S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 aprile 2024 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori Nardelli, Cervetti e Di Carlo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La “Gruppo S.T.S. S.r.l.” ha impugnato, formulando anche istanza cautelare, i provvedimenti, meglio indicati in epigrafe e, in particolare, la determinazione con la quale l’Azienda ULSS 3 Serenissima ha aggiudicato, in favore di Plurima S.p.A., il Lotto n. 1 della procedura di gara relativa al “servizio di trasporto monitorato di campioni biologici, citologici ed istologici destinati ad indagini di laboratorio, farmaci antiblastici e materiale vario nell’area di pertinenza 4 dell’AULSS 3 Serenissima” in terraferma”.

Avverso gli atti impugnati la società ricorrente ha dedotto in fatto:

– che il disciplinare di gara, stabilendo il contenuto dell’offerta tecnica, ha previsto che la stessa dovesse contenere, a pena di esclusione, una relazione tecnica “illustrativa del progetto di gestione tecnico-organizzativa del servizio, dettagliato ed elaborato in ottemperanza alle indicazioni contenute nel capitolato speciale”;

– che il criterio di aggiudicazione era quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con la previsione dell’attribuzione di 70 punti all’offerta tecnica e di 30 punti a quella economica;

– di essere risultata, all’esito della gara, seconda classificata con una differenza di 2,28 punti rispetto all’aggiudicataria Plurima S.p.A.

Quanto ai motivi di impugnazione parte ricorrente ha lamentato:

– con il primo motivo di impugnazione, il vizio di eccesso di potere per insussistenza ed errata valutazione dei presupposti, illogicità, contraddittorietà, per difetto di istruttoria e di motivazione, nonché la violazione della par condicio tra concorrenti, degli artt. 68 e 94 del D.Lgs. n. 50/2016, degli artt. 17, 20 del Disciplinare di gara, dell’art. 4 del Capitolato speciale e dell’Allegato 1 – Terraferma dello stesso Capitolato.

In estrema sintesi, parte ricorrente ha osservato come la procedura di gara abbia avuto ad oggetto il servizio di trasporto monitorato di campioni biologici tra le diverse strutture di riferimento individuate dal Capitolato e dall’Allegato 1, da eseguire con frequenza variabile dal lunedì al sabato. In ragione delle peculiarità di tale servizio, il Capitolato di gara ha previsto le sedi di prelievo, i giorni nei quali garantire il trasporto, l’orario di inizio e di fine dell’attività ambulatoriale di prelievo dei materiali da trasportare, gli orari di partenza, le sedi di destinazione, richiedendo in certi casi lo svolgimento di più viaggi giornalieri al fine di rispettare i tempi di consegna imposti dallo stesso Capitolato che, sul punto, ha stabilito che: “Il trasferimento/trasporto dei campioni biologici di cui al punto 4.1 dovrà avvenire entro il tempo massimo di 2,30 ore dal momento del prelievo dello stesso materiale; pertanto, nell’organizzazione del trasferimento dovrà tenersi conto degli orari dei singoli centri di prelievo prevedendo, se necessario per il rispetto delle tempistiche richieste, un doppio viaggio”.

In questo quadro, parte ricorrente ha evidenziato come l’offerta presentata da Plurima S.p.A. fosse gravemente incompleta e ne avrebbe dovuto determinare l’esclusione (o, quantomeno, l’attribuzione di un minor punteggio), non avendo previsto lo svolgimento del servizio in tutti i giorni indicati dal Capitolato, il richiesto numero di viaggi da garantire per ogni tratta e non rispettando il “tempo massimo” di trasporto dei campioni biologici fissato dalla lex specialis in due ore e mezza dal momento del prelievo del campione dal paziente (come specificato dalla Stazione appaltante con i chiarimenti resi in corso di gara). A fronte di tali evidenti incompletezze, il RUP, dott. Giuseppe Benzon, ha richiesto a Plurima S.p.A. di chiarire, in corso di gara, da quale punto dell’offerta tecnica fosse possibile desumere il rispetto delle tempistiche delle 2,30 ore richieste all’art. 4.1 del Capitolato Speciale d’Appalto per la consegna del materiale dal momento del prelievo, ottenendo come risposta l’affermazione che il servizio sarebbe stato reso in conformità ai requisiti indicati nei documenti di gara, anche se non formalmente riportati.

Conseguentemente la Commissione avrebbe dovuto penalizzare l’offerta di Plurima ritenendola in parte non classificabile, mentre le ha attribuito illogicamente il punteggio “discreto” con riferimento anche al primo indicatore della voce “Gestione del Servizio” (in base al quale “Saranno apprezzate in particolare le potenzialità dei protocolli proposti, con particolare attenzione alla loro capacità di ridurre al minimo gli errori umani garantendo l’integrità dei campioni, il rispetto dei tempi e dei luoghi di consegna”) e al quinto indicatore (in base al quale “Sarà apprezzata la maggiore congruità del numero mezzi messi a disposizione rispetto alle tratte previste, con particolare riferimento al progetto di ottimizzazione dei percorsi”);

– con il secondo motivo di gravame, parte ricorrente ha lamentato il vizio di eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti, per difetto di istruttoria, di motivazione, per manifesta illogicità e contraddittorietà, la violazione e l’errata applicazione degli artt. 17 e 20 del Disciplinare di gara.

Sul punto, parte ricorrente ha evidenziato come relativamente al primo indicatore, sopra richiamato, l’aggiudicataria abbia illogicamente conseguito il giudizio “discreto” (attribuibile ad una “proposta adeguata e significativa, rispondente in maniera discreta agli standard qualitativi e prestazionali richiesti”) , nonostante la Commissione abbia evidenziato che “alla luce dei chiarimenti proposti dalla ditta si prende atto che il progetto risulta poco dettagliato con riferimento al rispetto dei tempi e dei luoghi di consegna”.

In questa logica, parte ricorrente ha osservato che applicando il coefficiente di 0,4, corrispondente al giudizio “sufficiente” all’offerta tecnica dell’aggiudicataria, la stessa avrebbe ottenuto 5,2 punti anziché 7,8 punti, con la conseguenza che la stessa ricorrente avrebbe ottenuto un punteggio complessivo superiore a quello di Plurima.

In termini analoghi, parte ricorrente ha censurato il punteggio “discreto” attribuito al quinto indicatore previsto dal Disciplinare di gara, riguardante sempre il criterio di gestione del servizio, ma con specifico riferimento al numero di mezzi utilizzati, alla loro congruità rispetto alle tratte e all’eventuale progetto di ottimizzazione dei percorsi.

Sul punto, infatti, la Commissione ha evidenziato che “i mezzi a disposizione risultano adeguati rispetto alle esigenze aziendali, tuttavia mancando una elencazione esaustiva del progetto di gestione delle tratte, la commissione non è in grado di valutare in maniera esaustiva il progetto di ottimizzazione dei percorsi”, con la conseguenza che l’offerta non avrebbe mai potuto essere qualificata come “discreta” ossia come “adeguata e significativa” rispetto agli standard qualitativi e prestazionali richiesti.

Quanto premesso, la ricorrente ha domandato l’annullamento dei provvedimenti impugnati, previa sospensione cautelare dei loro effetti, e la dichiarazione di inefficacia del contratto qualora stipulato nelle more.

Si sono costituite in giudizio l’Azienda ULSS 3 Serenissima e la società aggiudicataria, la Plurima S.p.A., le quali si sono opposte all’accoglimento dell’istanza cautelare e del ricorso, chiedendo che quest’ultimo venga dichiarato inammissibile o comunque rigettato nel merito.

Con ordinanza del 12.10.2023, resa all’esito dell’udienza camerale, il Collegio ha accolto la domanda di tutela cautelare ritenendo sussistenti, ad un sommario esame, profili specifici di incompatibilità tra l’offerta tecnica dell’aggiudicataria e la lex specialis di gara.

Con ricorso depositato il 3.11.2023, Plurima S.p.A. ha proposto ricorso incidentale impugnando la delibera del Direttore Generale dell’Azienda ULSS 3 Serenissima n. 1356 del 4.8.2023 nella parte in cui ha ammesso anziché escludere il Gruppo STS S.r.l. e la Leader Service.

Quanto ai motivi di impugnazione, la ricorrente incidentale ha dedotto, in fatto e in diritto:

– che la ricorrente principale ha proposto in gara un piano dei trasporti che non rispetta le clausole del capitolato nell’interpretazione che essa sostiene in giudizio ed in particolare sfora abbondantemente e frequentemente il tempo di consegna di 2,5 ore dal prelievo del paziente;

– che la disciplina di gara ha chiaramente distinto i requisiti minimi che l’offerta doveva contenere a pena di esclusione e quelli relativi alle tempistiche e alle modalità operative di gestione dell’appalto (con riferimento alle sedi del prelievo e di consegna del materiale, ai giorni in cui effettuare il servizio, agli orari delle attività) nell’ambito dei quali ha chiesto ai concorrenti anche l’elaborazione di una proposta di ottimizzazione;

– che il chiarimento reso dalla Stazione appaltante in ordine al tempo di consegna del materiale prelevato (ai sensi del quale le 2,30 ore dovevano essere computate dal prelievo dal paziente) sarebbe sia in radicale contrasto con la disciplina di gara, sia palesemente illogico, atteso che non avrebbe senso computare il tempo del trasporto a partire da un momento (il prelievo dal paziente) non noto al concorrente e nel quale il trasporto non è ancora iniziato;

– che nell’offerta della ricorrente principale sono presenti gravi incompletezze, posto che anche quando vengono previsti due giri per il prelievo dei campioni, il primo è funzionale alla raccolta di quelli del giorno precedente con la conseguenza che nel primo giro non verrà raccolto alcun campione di giornata, mentre in altri casi è previsto un solo passaggio ma all’apertura del centro prelievo, con le medesime criticità dell’esempio precedente quanto ai campioni effettivamente raccoglibili;

– che, mentre l’allegato 1 prevede per la tratta 6 il passaggio giornaliero dal lunedì al venerdì dal reparto di anatomia patologica dell’ospedale dell’Angelo, il Gruppo STS lo ha previsto soltanto nei giorni di lunedì, martedì, giovedì e venerdì, omettendo il passaggio del mercoledì;

– che, presumibilmente (non avendo avuto pieno accesso alla documentazione di gara), anche l’offerta della terza classificata in gara, la Leader Service, non è in grado di rispettare le prescrizioni del capitolato per come sono state interpretate dalla ricorrente;

– che, inoltre, la Commissione di gara avrebbe dovuto escludere il Gruppo STS per non avere indicato in offerta le caratteristiche tecniche dei contenitori da utilizzare per il trasporto dei campioni, la cui indicazione era espressamente richiesta dalla legge di gara a pena di esclusione.

Quanto premesso, la ricorrente incidentale ha chiesto l’annullamento degli atti impugnati, nella parte in cui non ha disposto l’esclusione della ricorrente principale e della terza classificata in gara; inoltre, ha formulato istanza ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a. al fine di ottenere accesso integrale all’offerta tecnica del Gruppo STS (ostesa solo parzialmente dall’Amministrazione) e a quella della Leader Service.

In vista della pubblica udienza le parti hanno depositato le memorie di cui all’art. 73 c.p.a., ribadendo le rispettive posizioni.

Con ordinanza del 14.12.2023, resa all’esito dell’udienza pubblica, il Collegio ha dato atto dell’impossibilità di definire la vertenza con sentenza in ragione dell’istanza ex art. 116 c.p.a. formulata dalla ricorrente incidentale e della volontà manifestata da quest’ultima di proporre anche ricorso per motivi aggiunti; con successivo provvedimento presidenziale, è stata fissata la camera di consiglio del 10 gennaio 2024 per la trattazione dell’istanza di accesso formulata dalla ricorrente incidentale ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a.

Con ordinanza del 11.1.2024, resa all’esito della camera di consiglio, il Collegio ha accolto l’istanza di accesso proposta ai sensi dell’art. 116, comma 2, cod. proc. amm. in pendenza di giudizio e, per l’effetto, ha ordinato all’Amministrazione di rendere integralmente accessibili alla ricorrente incidentale le offerte tecniche del Gruppo STS e della Leader Service, terza classificata in gara.

Con ricorso per motivi aggiunti depositato il 19.2.2024, Plurima S.p.A. ha domandato il rigetto del ricorso principale e, in via subordinata che venga dichiarata l’illegittimità dell’ammissione alla gara della Leader Service e del Gruppo STS. In ordine a tale profilo, la ricorrente incidentale ha evidenziato come le offerte tecniche da esse presentate non fossero in grado di rispettare la disciplina di gara qualora la stessa dovesse essere interpretata nei termini formulati dalla ricorrente principale.

In vista dell’udienza di trattazione del merito, le parti hanno depositato le memorie di cui all’art. 73 c.p.a. a sostegno delle rispettive difese.

All’udienza pubblica del 10 aprile 2024 il Collegio si è riservato sulla decisione.

Il ricorso principale e il ricorso incidentale, unitamente ai motivi aggiunti del 19.2.2024, sono fondati e devono essere accolti nei termini che saranno ora esposti.

Preliminarmente si osserva che la ricorrente principale e quella incidentale hanno entrambe formulato, con i rispettivi ricorsi, delle censure reciprocamente escludenti. In questo quadro, relativamente all’ordine di esame dei ricorsi, il Collegio ritiene di dover richiamare il principio già espresso da questo Tar, che è volto ad assicurare l’efficiente uso delle risorse processuali, in base al quale “L’ordo questionum impone di dare sempre priorità al gravame principale poiché, mentre l’eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare l’improcedibilità del ricorso principale, l’eventuale infondatezza del ricorso principale consentirebbe comunque di dichiarare l’improcedibilità del ricorso incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali. Infatti, ove fosse respinto il ricorso principale, con conseguente formazione del giudicato sulla legittimità (rectius: sulla non illegittimità sulla base dei motivi dedotti) della aggiudicazione controversa, il controinteressato, vale a dire l’aggiudicatario, avendo reso intangibile la soddisfazione del proprio interesse, non potrebbe nutrire alcun ulteriore interesse all’accoglimento del ricorso incidentale” (T.A.R. Venezia, (Veneto) sez. I, 20/12/2023, n.1943).

Pertanto, procedendo con l’esame del ricorso principale, il Collegio ritiene fondato il primo motivo di impugnazione tramite il quale la ricorrente principale ha evidenziato come l’offerta presentata da Plurima S.p.A. fosse gravemente incompleta e ne avrebbe dovuto determinare l’esclusione.

Più nel dettaglio, si osserva che la disciplina di gara ha stabilito che i partecipanti avrebbero dovuto presentare, a pena di esclusione (si v. art. 17 del Disciplinare di gara) una relazione tecnica illustrativa del progetto di gestione tecnico-organizzativa del servizio, dettagliata ed elaborata in ottemperanza alle indicazioni contenute nel capitolato speciale, in cui la Stazione appaltante ha indicato le sedi di prelievo, i giorni nei quali garantire il trasporto, l’orario di inizio e di fine dell’attività ambulatoriale di prelievo dei materiali da trasportare, gli orari di partenza, le sedi di destinazione, richiedendo in certi casi lo svolgimento di più viaggi giornalieri al fine di rispettare i tempi di consegna imposti dallo stesso Capitolato.

In ordine a tale ultimo aspetto, il Capitolato ha stabilito che: “Il trasferimento/trasporto dei campioni biologici di cui al punto 4.1 dovrà avvenire entro il tempo massimo di 2,30 ore dal momento del prelievo dello stesso materiale; pertanto, nell’organizzazione del trasferimento dovrà tenersi conto degli orari dei singoli centri di prelievo prevedendo, se necessario per il rispetto delle tempistiche richieste, un doppio viaggio”; con il II Chiarimento reso durante lo svolgimento della gara, la Stazione appaltante ha altresì chiarito, in ordine al momento di decorrenza del tempo massimo di 2.30 ore, che “per prelievo si intende come prelievo dal paziente”.

Pertanto, la Stazione Appaltante ha fornito la propria interpretazione autentica con riferimento alla previsione del Capitolato, chiarendo la sua volontà provvedimentale in un primo momento poco intellegibile, precisando le previsioni della lex specialis con riferimento al contenuto di una disposizione oggettivamente oscuro (o, quantomeno, suscettibile di diverse interpretazioni, come si è visto anche dalle posizioni espresse dalle parti in causa) senza determinare una modifica ex post della disciplina di gara.

Ne deriva, pertanto, che non può essere accolta la tesi dell’aggiudicataria, a giudizio della quale il Chiarimento sarebbe illogico e in palese contrasto con la disciplina di gara.

Sotto questo aspetto, il Collegio ritiene che, facendo ricorso ai normali canoni di interpretazione, il Chiarimento e il Capitolato, unitariamente considerati, possono essere interpretati esclusivamente come espressione della volontà dell’Amministrazione di organizzare il servizio di trasporto, oggetto della gara, garantendo il rispetto del termine massimo di 2,30 ore dal prelievo dal paziente.

Non può deporre in senso contrario la previsione di cui all’art. 4.2. del Capitolato, ove si precisa che “Eventuali campioni che dovessero arrivare oltre gli orari indicati andranno consegnati in Medicina di Laboratorio al piano 0”: contrariamente a quanto ritenuto dall’aggiudicataria, siffatta previsione è volta a regolare una ipotesi non ordinaria, ma derogatoria ed eccezionale, con l’evidente finalità di salvaguardare ugualmente l’utilizzabilità del campione biologico.

A fronte di una disciplina di gara univoca nel richiedere il rispetto del tempo di 2,30 ore per il trasporto, con decorrenza dal prelievo dal paziente, Plurima S.p.A. avrebbe dovuto impugnare immediatamente tale disciplina per farne valere l’illegittimità in quanto non le avrebbe consentito la formulazione di una offerta in gara, come la stessa ha ripetutamente esposto evidenziando l’illogicità e la concreta inapplicabilità del Chiarimento in esame al servizio oggetto di gara.

Né, in senso contrario, può deporre l’art. 6 del Capitolato di gara, come evidenziato dall’aggiudicataria, in base al quale “I servizi come dettagliati ai punti precedenti e relative tabelle devono essere intese come informative in quanto durante l’avvio e/o in corso di espletamento il modello organizzativo potrà essere modificato al fine di adattarlo alle nuove esigenze.”

Tale previsione, infatti, esprime la volontà dell’Amministrazione di riservarsi, per la fase di esecuzione del contratto, la possibilità di domandare modifiche al progetto di gestione in presenza di esigenze future e non prevedibili al momento della redazione della disciplina di gara; ciò non toglie che il progetto di gestione, che rappresentava il contenuto essenziale dell’offerta tecnica dei partecipanti, sul quale questi ultimi erano in competizione, doveva essere redatto da ciascun partecipante nel rispetto, a pena di esclusione, delle indicazioni minime contenute nel Capitolato speciale (con riferimento alle sedi di prelievo, ai giorni di trasporto, agli orari di inizio e di fine delle attività ambulatoriali, agli orari di partenza e alle sedi di destinazione). Tale conclusione è avvalorata anche dal rilievo per il quale, ferme restando le richieste minime formulate dalla Stazione Appaltante in merito alle modalità di gestione del servizio, era richiesta anche la predisposizione di un progetto migliorativo funzionale all’ottenimento di una valutazione premiale, ma che non poteva evidentemente essere elaborato omettendo i requisiti essenziali per lo svolgimento del servizio, richiesti dalla disciplina di gara a pena di esclusione.

Chiarito in questo modo l’effettivo significato della disciplina di gara, si osserva che Plurima S.p.A. non ha specificamente contestato che la sua offerta tecnica non sia in grado di rispettare il termine massimo per il trasporto di 2,30 ore dal prelievo dal paziente.

In ogni caso, tale profilo emerge chiaramente dall’esame dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria:

-con riferimento al giro n. 1 è stato previsto un orario di ritiro del campione e di consegna nella sede di destinazione non coordinato con l’orario di apertura della sede di prelievo, con la conseguenza che i campioni verrebbero ritirati soltanto all’esito dell’attività ambulatoriale (e non dopo il loro prelievo dal paziente) e perverrebbero a destinazione abbondantemente dopo le 2,30 ore previste dalla disciplina di gara.

Con maggior chiarezza, si osserva che nella sede di Quarto d’Altino (aperta dalle 7.30 alle 8.45), con un prelievo dei campioni da parte di Plurima alle ore 9.00, gli stessi arriverebbero a destinazione a Mestre alle 11.30, con la conseguenza che per tutti i campioni prelevati dal paziente durante l’orario di apertura non verrebbe rispettato il termine massimo per la loro consegna; relativamente alle sedi di Marcon, di Favaro V., di Mestre/Via Cappuccina, considerato il loro orario di apertura e l’orario di prelievo offerto da Plurima, soltanto i campioni prelevati dal paziente alle ore 9.00 (ossia in coincidenza con l’orario di chiusura del centro) potrebbero arrivare alla sede di destinazione nel rispetto della disciplina di gara, mentre quelli prelevati antecedentemente verrebbero certamente consegnati dopo le 2.30 ore dal prelievo dal paziente. Con riferimento ai prelievi dalle sedi di Martellago e di Noale le conclusioni sono analoghe, considerato che soltanto i prelievi effettuati dalle 9.00 in poi (pur trattandosi di centri aperti dalle 7.00 e dalle 7.45) potrebbero essere consegnati nel rispetto del termine di 2,30;

– con riferimento al giro n. 2 è stato ugualmente previsto un orario di ritiro del campione e di consegna nella sede di destinazione non coordinato con l’orario di apertura della sede di prelievo, con la conseguenza che i campioni verrebbero ritirati soltanto all’esito dell’attività ambulatoriale (e non dopo il loro prelievo dal paziente) e perverrebbero a destinazione abbondantemente dopo le 2,30 ore previste dalla disciplina di gara. Si osserva, più nel dettaglio, che mentre nelle sedi di S. Maria di Sala, di Spinea, di Chirignago, Marghera, l’orario di prelievo previsto da Plurima, dopo la chiusura del centro prelievi, implica che non verrebbe rispettato il termine massimo per la consegna dei campioni dal prelievo dal paziente, relativamente alle sedi di Campolongo, Camponogara, Pianiga verrebbero consegnati in tempo nella sede di destinazione soltanto i campioni prelevati in coincidenza con l’orario di chiusura del centro;

– con riferimento al giro n. 3 Plurima ha previsto di passare nella sede di Cavarzere esclusivamente all’orario di apertura, con la conseguenza che i campioni raccolti durante la giornata non verrebbero trasportati nel rispetto del termine massimo, non essendo stato previsto neanche un secondo passaggio dei trasportatori.

Pertanto, in base a quanto finora osservato, è evidente il contrasto tra l’offerta tecnica di Plurima e il contenuto essenziale della disciplina di gara, con la conseguenza che la Stazione Appaltante non avrebbe dovuto procedere all’aggiudicazione in suo favore atteso che la proposta tecnica non era in grado di assicurare il rispetto del tempo massimo per il trasporto dei campioni. Per completezza, e fermo restando il carattere dirimente di quanto esposto, si osserva altresì che il progetto di gestione, predisposto dall’aggiudicataria, non ha rispettato i requisiti essenziali richiesti dalla disciplina di gara neanche con riferimento alle giornate di prelievo richieste (con riferimento alla sede di S.Maria di Sala è stato omesso il prelievo richiesto per la giornata di venerdì; relativamente alla sede di Mirano non è stato previsto il servizio di trasporto per le giornate di lunedì, mercoledì e giovedì) e al numero di passaggi giornaliero (è stato offerto un unico prelievo per le tratte nn. 1,2 e 3 a fronte dei due/tre passaggi chiesti dalla Stazione Appaltante).

Per le ragioni finora esposte, assorbito ogni altro motivo di impugnazione, deve essere accolto il ricorso principale.

Negli stessi termini, a ben vedere, è fondato anche il ricorso incidentale formulato dall’aggiudicataria, come integrato dai motivi aggiunti depositati in data 19.2.2024.

Tale profilo emerge chiaramente dall’esame dell’offerta tecnica della ricorrente principale:

– con riferimento al prelievo da Quarto d’Altino, è stato previsto un primo ritiro dei campioni alle ore 7,30 e un secondo passaggio alle ore 8.45, con consegna a destinazione alle ore 10.30. Ne consegue che i prelievi effettuati dal paziente tra le ore 7.30 e le ore 8.00 arriverebbero a destinazione dopo il decorso delle 2,30 ore previste dalla disciplina di gara;

– relativamente alla sede di Marcon, è stato previsto un primo ritiro dei campioni alle ore 7,45 e un secondo passaggio alle ore 9.00, con consegna a destinazione alle ore 10.30. Ne consegue che i prelievi effettuati dal paziente tra le ore 7.45 e le ore 8.00 arriverebbero a destinazione dopo il decorso delle 2,30 ore previste dalla disciplina di gara;

– relativamente alla sede di Camponogara, è stato previsto un primo ritiro dei campioni alle ore 7,30 e un secondo passaggio alle ore 9.30, con consegna a destinazione alle ore 10.45. Ne consegue che i prelievi effettuati dal paziente tra le ore 7.45 e le ore 8.15 arriverebbero a destinazione dopo il decorso delle 2,30 ore previste dalla disciplina di gara.

Allo stesso modo, anche gli orari dei prelievi da Spinea, Pianiga, Santa Maria di Sala, Campolongo, Cavarzere sono tali da non consentire l’integrale rispetto del termine di 2,30 ore dal prelievo dal paziente per la loro consegna alla sede di destinazione. Non è assolutamente condivisibile la tesi esposta dalla ricorrente principale, secondo la quale alle criticità da ultimo esposte si potrebbe porre rimedio “con minimi aggiustamenti di orario[…] (posticipando di 30’ le tappe di Mike 1)”: da un lato, avvalorare tale impostazione significherebbe permettere l’integrazione e la modificazione in sede giudiziale del contenuto dell’offerta tecnica; dall’altro, se anche la Stazione appaltante si è riservata la possibilità di chiedere modifiche al servizio in fase esecutiva, ciò non vuol dire che il partecipante alla gara poteva formulare una offerta incompleta (o comunque in contrasto con i requisiti richiesti dalla disciplina di gara a pena di esclusione) basandosi sulla possibilità di modificarla in seguito a seconda delle esigenze della Stazione appaltante.

Infine, il ricorso incidentale è fondato anche nella parte in cui, in funzione del suo interesse strumentale alla riedizione della gara, Plurima S.p.A. ha censurato anche l’offerta tecnica della Leader Service, terza classificata in gara, evidenziandone l’incompletezza e l’incapacità di rispettare la disciplina di gara e segnatamente il termine delle 2,30 ore per il trasporto dei campioni biologici.

Sul punto, dall’esame dell’offerta tecnica della Leader Service, a cui è stato ritualmente notificato il ricorso ma che non si è costituita in giudizio, è agevole rilevare come quest’ultima si sia limitata a indicare tre percorsi, denominati macchina 1, macchina 2 e macchina 3, senza alcuna indicazione degli orari e della frequenza di prelievo e di consegna dei campioni biologici, con la conseguenza che la Stazione Appaltante ha erroneamente ritenuto di valutare tale offerta da cui non era possibile affermare il rispetto dei requisiti minimi del servizio richiesti dalla disciplina di gara.

Da ultimo, il Collegio ritiene opportuno evidenziare come non possa essere condivisa la tesi sostenuta dalla Stazione Appaltante nel corso del giudizio, ossia che tutti i profili di criticità finora esaminati sarebbero stati riscontrati e valutati con l’attribuzione discrezionale del punteggio da parte della Commissione di gara.

Invero, come già esposto, la disciplina di gara, per come chiarita dalla stessa Amministrazione, richiedeva ai partecipanti di formulare a pena di esclusione una offerta tecnica rispettosa dei requisiti minimi di organizzazione del servizio relativi alle sedi di prelievo, ai giorni nei quali garantire il trasporto, alle sedi destinazione e, in particolare, al rispetto del termine di 2,30 dal prelievo dal paziente per il trasporto del campione biologico alla sede di destinazione. Ne deriva che nella fattispecie in esame non viene il rilievo la discrezionale attribuzione del punteggio da parte della Stazione Appaltante, bensì la mancata esclusione delle offerte dei partecipanti non in grado di rispettare i requisiti minimi richiesti dalla disciplina di gara.

Pertanto, devono essere accolti il ricorso principale, il ricorso incidentale integrato dai motivi aggiungi nei termini esposti in motivazione, e, conseguentemente, deve essere disposto l’annullamento della delibera del Direttore Generale dell’Azienda ULSS 3 Serenissima, n. 1356 del 4.8.2023, pubblicata nell’Albo dell’Azienda medesima il 7.8.2023 nei limiti e nella parte in cui non ha disposto l’esclusione della prima, della seconda e della terza classificata.

La particolarità della vicenda trattata giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso incidentale, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla nei termini indicati in motivazione la delibera del Direttore Generale dell’Azienda ULSS 3 Serenissima, n. 1356 del 4.8.2023, pubblicata nell’Albo dell’Azienda medesima il 7.8.2023 nella parte in cui non ha disposto l’esclusione della prima, della seconda e della terza classificata.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2024 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Nasini, Presidente FF

Massimo Zampicinini, Referendario

Andrea Gana, Referendario, Estensore



L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Andrea Gana		Paolo Nasini

IL SEGRETARIO