Premesse
Rif. gara di servizi soggetta al D.Lgs. 50/2016, con due lotti.
La s.a., previa esito positivo della verifica di anomalia, aggiudica i lotti 1 e 2 all’o.e. [AAA]. Il II classificato nel lotto 2 ([BBB]) contesta, mediante istanza, l’aggiudicazione di tale lotto, per dedotto vizio della verifica di anomalia.
La s.a. investe ANAC della fattispecie con tre quesiti; il II classificato [BBB] integra con ulteriori due quesiti. Tutti i quesiti concernono la congruenza dell’offerta di [AAA].
Sulle eccezioni di inammissibilità dell’istanza di precontenzioso per dedotta tardività
d
Sul quesito 1 della s.a. relativo all’anomalia – sull’aliquota INPS
La s.a. chiede se è corretto avere considerato, per la verifica di anomalia, il valore pieno nominale tabellare dell’aliquota INPS pari al 29,44%, anzichè il valore medio storico dell’o.e., sul presupposto che il personale da assumere è quello del gestore uscente. ANAC ritiene corretto l’operato, in quanto, premesso che le Tabelle ministeriali del costo del lavoro hanno valore di parametro, ed è quindi consentito discostarsene comprovando le ragioni dello scostamento, in mancanza di tale prova non possono che considerarsi le componenti delle Tabelle (quindi, in mancanza di dimostrazione della possibilità di poter conseguire l’aliquota INPS coerente con gli storici aziendali alle nuove assunzioni, correttamente viene considerato il valore pieno INPS delle Tabelle).
CONSIDERATO, in merito alla questione sub 1), che la giurisprudenza ha da tempo riconosciuto che i valori delle tabelle ministeriali costituiscono un mero parametro di valutazione della congruità dell’offerta; tuttavia, per potersene discostare, gli operatori economici devono rendere una giustificazione puntuale e rigorosa delle ragioni che giustificano lo scostamento, anche concernenti l’organizzazione della propria azienda o fornire altri elementi di prova a supporto della serietà e della congruità dell’offerta. Infatti, “l’eventuale scostamento delle voci di costo da quelle riassunte…non legittima in sé un giudizio di anomalia e occorre, perché possa dubitarsi della congruità, che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata, alla luce di una valutazione globale e sintetica” (ex multis, T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, 20 marzo 2023, n. 509; TAR Lazio, Roma, sez. I bis, 28.11.2019, n. 13665; Cons. Stato, Sez. V, 26 aprile 2018, n. 2540; Cons. Stato. sez. V, 6 febbraio 2017, n. 501; Cons. Stato, Sez. III, 3 maggio 2016, n. 1706; Tar Lazio, Roma, sez. III, 4 agosto 2016, n. 9058);
… appare esente da vizi di macroscopica irragionevolezza o da decisivo errore di fatto il ragionamento condotto dalla Stazione appaltante in merito all’impossibilità di applicare il costo di contribuzione INPS storico del concorrente in luogo del più elevato costo pieno nominale, non avendo il [AAA] dimostrato come tale dato sia armonizzabile e applicabile al personale da riassorbire che non gode di particolari sgravi fiscali. … dalla documentazione versata agli atti, non pare essere stata comprovato dall’impresa il dato dichiarato, ovvero quali siano i provvedimenti normativi in forza dei quali è stato sostenuto un minor costo contributivo e se gli stessi siano ancora validi ed efficaci …;
Sui quesiti 2 della s.a. 5 di [BBB] relativi all’anomalia – sugli incrementi contrattuali CCNL
La s.a. chiede se è corretta la considerazione degli incrementi retributivi contrattuali di CCNL svolta dall’aggiudicatario [AAA] e considerata corretta in sede di anomalia; il quesito della s.a. è analogo a uno dei quesiti di [BBB], che contesta i giustificativi (e l’esito del giudizio di anomalia) sotto lo stesso profilo.
In punto di fatto, era accaduto che, prima dell’offerta, le parti sociali avevano convenuto degli aumenti contrattuali, che si sarebbero applicati, progressivamente, dal giugno 2023 e in misura maggiore dal giugno 2024, etc.; ora, secondo lex specialis, il contratto doveva avviarsi il 1.7.2023. [AAA] aveva sì tenuto conto degli incrementi retributivi previsti dai nuovi accordi contrattuali, ma poi li aveva applicati in misura, e per periodi, inferiori al dovuto, considerando l’avvio del contratto dal 1.1.2023 anzichè dal 1.7.2023 (cosicchè, ad esempio, aveva previsto gli aumenti contrattuali solo per 6 mesi del 2023, anzichè 12 mesi del 2023), tutto ciò con l’effetto, peraltro, di annullare l’utile. Non solo, peraltro la procedura di affidamento si era alquanto prolungata, con la conseguenza che, di fatto, il contratto avrebbe preso avvio da fine 2023, con la conseguenza che gli aumenti stipendiali (progressivi nel tempo) avrebbero avuto ancora maggiore incidenza.
ANAC ritiene non corretto l’operato della s.a., esprimendo i seguenti princìpi:
– in sede di verifica di anomalia deve tenersi conto degli incrementi di costo (quali gli aumenti stipendiali stabiliti dagli accordi collettivi) prevedibili per tutta la durata contrattuale e sebbene destinati ad applicarsi da data successiva all’offerta o all’avvio del contratto, e ciò sia che tali aumenti di costo fossero noti alla data dell’offerta, sia che siano sopravvenuti all’offerta medesima; e ciò anche quando gli aumenti di costo si manifestino sul rapporto contrattuale a causa dell’inusuale durata del procedimento di gara (anche considerata la facoltà dell’o.e. di svincolarsi decorsi 180 giorni dall’offerta);
– deve essere esclusa inidonea a remunerare i costi, con uno scarto tale da annullare l’utile dichiarato.
[Sul quesito n. 2 della s.a.]
CONSIDERATO che, al fine di dirimere la questione sub 2), occorre premettere che il contratto di appalto in oggetto avrà una durata triennale e che il [AAA] ha dichiarato di averne ipotizzato la decorrenza iniziale nel mese di luglio 2023, in ragione del fatto che il termine per la presentazione delle offerte era fissata a dicembre 2022 e che la durata di validità delle offerte era fissata in 180 giorni. Il secondo elemento da premettere e valorizzare concerne gli aumenti stipendiali previsti per i dipendenti del comparto pulizie dalla “Ipotesi di accordo per il rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro per il personale dipendente da imprese esercenti servizi di pulizia e servizi integrati/multiservizi” siglato in data 8 giugno 2021, formalizzato con Decreto Direttoriale n. 25/2022 del 6 giugno 2022, aumenti pari, per un dipendente di secondo livello (che costituisce il numero maggiore di dipendenti impiegati nell’esecuzione del servizio) ad euro 30,00 al mese, dal mese di luglio 2023, euro 20,00 al mese, dal mese di luglio 2024 ed euro 10 al mese dal luglio 2025;
RILEVATO che, dall’analisi dei giustificativi prodotti dall’aggiudicataria e tenuto conto di quanto precisato nelle memorie presentate in tale sede, i suddetti aumenti contrattuali risultano essere stati valorizzati solo parzialmente. Coglie nel segno l’osservazione formulata dalla [BBB] in merito alla circostanza che, per gli anni 2024 e 2025, il [AAA] ha prospettato un incremento della retribuzione tabellare inferiore al dovuto in quanto ha omesso di considerare che l’aumento dei 30 euro (a decorrere da luglio 2023) e dei 20 euro (dal luglio 2024) deve essere corrisposto, rispettivamente negli anni 2024 e 2025, su tutte le mensilità (12) e non solo su 6 mesi, con un aumento della retribuzione tabellare non pari a soli 180 euro o a 120 euro (come indicato dal Consorzio [AAA n.d.r.]) bensì ad euro 360 e 240, cui si aggiungono – e non sostituiscono –, dai mesi di luglio 2024 e 2025, gli ulteriori incrementi stipendiali. Esaminando le tabelle riportate nei giustificativi, si può agevolmente riscontrare come nell’anno 2023 la retribuzione tabellare di un operaio di 2° livello sia fissata in euro 8.630,52 e, nell’anno 2024, in euro 8.810,52, con un incremento pari a soli 180 euro annui; al contrario, considerando che i 30 euro al mese – a decorrere dal luglio 2023 – devono essere corrisposti, nell’annualità successiva (anzi, per tutte le annualità successive), per tutti i 12 mesi, il [AAA] avrebbe dovuto prevedere e stimare un incremento della retribuzione tabellare pari ad euro 360. Analoga sottostima è rinvenibile con riferimento all’annualità 2025, ove gli ulteriori aumenti di 20 euro al mese sono stati considerati solo per 6 mesi. Altra criticità che si riscontra nei giustificativi presentati dal [AAA] è quella … afferente alla circostanza che il costo della manodopera è stato calcolato sul primo semestre del 2023 e non sul più oneroso – alla luce del rinnovo del CCNL – primo semestre del 2026. Avendo il Consorzio [AAA n.d.r.] ipotizzato l’inizio del servizio nel mese di luglio 2023, avrebbe dovuto fornire giustificativi idonei a dimostrare la correttezza e sostenibilità del costo della manodopera e dell’offerta avuto riguardo al periodo e ai correlati costi luglio 2023-giugno 2026. La differenza del costo, diversamente da quanto sostenuto dal [AAA], non appare trascurabile; in ogni caso, quand’anche si attestasse sull’importo di circa 3.000,00 euro, come dichiarato nelle memorie, ciò comporterebbe l’erosione della quota di utile che, nel verbale di conclusione delle operazioni di verifica dell’anomalia, il RUP aveva individuato dopo la riallocazione dei costi;
… il calcolo effettuato dal Consorzio [AAA n.d.r.] e dal Collegio non risulta corretto alla luce degli incrementi tabellari previsti dal rinnovo del CCNL per le imprese esercenti pulizie;
[Sul quesito n. 5 di [BBB]]
RILEVATO, in merito alla questione sub 5), che, pur essendo assorbenti le argomentazioni svolte in merito al punto 2), per completezza si osserva quanto segue. Di recente, il Consiglio di Stato, investito dell’esclusione di un’impresa, disposta dalla Stazione appaltante per aver accertato che l’offerta presentata non era idonea a remunerare il costo della manodopera alla luce degli aumenti stipendiali stabiliti dal rinnovo CCNL (successivo alla presentazione dell’offerta), ha chiarito che “Il controllo della sostenibilità economica dell’offerta aggiudicataria ha sicuramente lo scopo di stabilire se l’offerta è attendibile sotto il profilo economico e affidabile in vista della futura esecuzione delle prestazioni contrattuali, per cui la verifica non ha un obiettivo limitato alla valutazione della attendibilità dell’offerta agli esclusivi fini dell’aggiudicazione, e quindi con un orizzonte temporale segnato dallo svolgimento della procedura di gara; ma è rivolta anche (se non soprattutto) all’esecuzione del contratto, vale a dire a garantire che la proposta individuata come possibile aggiudicataria della gara sia idonea a realizzare il programma negoziale. La valutazione dell’amministrazione appaltante non può prescindere, quindi, dal prendere in considerazione anche quei costi che con ragionevole certezza si presenteranno nel corso dell’esecuzione, nell’entità e nella consistenza prevedibile al tempo in cui la verifica di congruità sia effettuata….la stipula del nuovo CCNL di settore, sopravvenuta nel corso della procedura di verifica della congruità dell’offerta, per un verso comporta la sua applicazione al personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto; per altro verso, impone alla stazione appaltante di tenere conto dei nuovi livelli retributivi previsti, in quanto sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, e conseguentemente di verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi. Alla luce di tali rilievi, l’argomento invocato dall’appellante, secondo cui la valutazione di congruità è sempre riferita al momento in cui l’offerta è predisposta e presentata in gara, non è condivisibile né in termini generali né, soprattutto, quando si tratti di valutare la tenuta economica dell’offerta, nel tempo dell’esecuzione del contratto, con riguardo al costo del personale impiegato. Il cui aumento, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro applicabili al settore, non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara. Ne deriva che non è ravvisabile, sul punto, nemmeno un affidamento incolpevole dell’operatore economico offerente. Né tantomeno è invocabile la regola del tempus regit actum, resa inapplicabile dalle evidenziate finalità attribuite dal sistema alla procedura di verifica della congruità dell’offerta” (Cons. Stato, 7 luglio 2023, n. 6652);
RITENUTO che, applicando tali coordinate al caso di specie, la Stazione appaltante era tenuta a verificare, nell’ambito del subprocedimento di anomalia dell’offerta, se l’offerta presentata dal [AAA] fosse idonea a sostenere i costi del personale relativi al periodo di effettiva vigenza del contratto di appalto e non (o almeno non soltanto) con riferimento al periodo stimato dal concorrente in fase di confezionamento dell’offerta. Non rileva, in senso contrario, che il procedimento di gara o il subprocedimento di anomalia abbiano avuto una durata superiore a quella mediamente stimabile. Intanto, la peculiarità della gara, avente ad oggetto l’affidamento di un servizio ad alta intensità di manodopera e interessata da precisi aumenti contrattuali, avrebbe imposto al concorrente una maggiore cautela nella stima dei costi del personale. Inoltre, nella citata pronuncia, il Consiglio di Stato ha precisato che “la violazione del termine per la conclusione del procedimento di gara (nella specie, fissato dal capitolato in 300 giorni decorrenti dalla presentazione delle offerte), non comporta la perdita del potere di aggiudicare il contratto, e quindi di procedere (in vista dell’aggiudicazione: arg. art. 95, comma 10, secondo periodo) alla verifica della congruità dell’offerta; il concorrente, peraltro, ha la possibilità di svincolarsi dall’offerta (art. 32, comma 4), come ben evidenziato anche dal primo giudice”;
conclude che (v. Conclusioni): la Stazione appaltante era tenuta a verificare, nell’ambito del subprocedimento di verifica dell’anomalia, se l’offerta presentata dal [AAA] fosse idonea a sostenere i costi del personale relativi al periodo di effettiva vigenza del contratto di appalto;
Sul quesito 4 sella s.a. relativo all’autotutela sull’aggiudicazione
La s.a. chiede se, nel caso di ritenuta illegittimità della verifica di anomalia per il lotto 2 oggetto di istanza di autotutela del 2° classificato [BBB], debba seguire anche la revoca dell’aggiudicazione per il lotto 1 (sebbene non oggetto di istanza di autotutela, ma per il quale la verifica di anomalia aveva seguito lo stesso ragionamento logico del lotto 2 oggetto di contestazione): ANAC rileva che la s.a. può sempre annullare in autotutela gli atti di gara e l’aggiudicazione, fino alla stipula del contratto, sia a fronte di vizi degli atti di gara sia anche solo che reputi inopportuna la prosecuzione; precisa inoltre che, qualora la s.a. accerti che il costo del lavoro considerato dall’o.e. violi i minimi salariali retributivi, si impone l’esclusione dell’offerta, a prescindere se vi siano o meno altri o.e. in gara (di fatto così indicando di procedere in autotutela anche per il lotto 1).
CONSIDERATO, in merito alla questione sub 4, che l’art. 32, comma 8, del D. Lgs. 50/2016 s.m.i. fa salvo l’esercizio dei poteri di autotutela della stazione appaltante anche all’esito dell’aggiudicazione, divenuta efficace, e sino alla sottoscrizione del contratto. Tanto allo scopo di “ritirare” il bando, le singole operazioni di gara o lo stesso provvedimento di aggiudicazione, ancorché definitivo, in presenza di vizi dell’intera procedura ovvero a fronte di ragioni di salvaguardia dell’interesse pubblico tali da rendere inopportuna o anche solo da sconsigliare la prosecuzione della gara (Cons Stato, Sez. V, 9 novembre 2018, n. 6323, e la giurisprudenza ivi citata);
… trattandosi di un potere non ancora esercitato, appare sufficiente in tale sede richiamare l’attenzione dell’[SA] sul fatto che l’art. 97, comma 5, lett. d) del d.lgs. 50/2016 stabilisce che la Stazione appaltante esclude l’offerta se accerta che “il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 23, comma 16” e che l’adozione del provvedimento prescinde dal numero di operatori economici che hanno presentato un’offerta e, dunque, dall’esistenza di eventuali controinteressati;
Sul quesito n. 5 della s.a.
Sul motivo
RILEVATO, in merito alla questione sub 6), che dall’esame dei giustificativi prodotti dal [ OMISSIS ], risulta utilizzato un divisore per il calcolo delle ore di lavoro contrattualizzate a ciascun dipendente part-time (pari a 1621 ore) diverso da quello utilizzato per il calcolo del costo medio orario del personale (più elevato, ovvero pari a 1639, con conseguente diminuzione del costo medio orario);
RITENUTO, tuttavia, che, non essendo chiaro come il [ OMISSIS ] sia giunto a stimare i due divisori, né la modalità con cui la [ OMISSIS ] ha individuato il divisore finale di 1633 ore, ci si limita ad osservare, salvo ogni eventuale approfondimento della Stazione appaltante, che, nell’ambito dei giustificativi, le imprese sono tenute ad utilizzare sempre il medesimo divisore, sia per il calcolo del costo medio orario del personale sia per il calcolo delle ore contrattualizzate al personale part-time;
conclude che (v. Conclusioni): nell’ambito dei giustificativi, le imprese sono tenute ad utilizzare sempre il medesimo divisore, sia per il calcolo del costo medio orario del personale sia per il calcolo delle ore prestate dal personale
part-time;
Sul motivo
RITENUTO, in merito alla questione sub 7) che, una volta accertato che la verifica dell’anomalia non è tesa a valutare l’attendibilità dell’offerta alla data della sua presentazione ma la remunerazione di tutti i costi nel periodo di effettiva vigenza del contratto, per un principio di logica e coerenza complessiva, non può essere negato al concorrente di utilizzare, per supportare i valori indicati in offerta sulla percentuale di assenteismo, anche il dato relativo alle assenze registrate nei primi mesi dell’anno 2023;
conclude che (v. Conclusioni): deve essere riconosciuta al [ OMISSIS ] la facoltà di utilizzare, per supportare i valori indicati in offerta sulla percentuale di assenteismo, anche il dato relativo alle assenze registrate nei primi mesi dell’anno 2023.
Conclusioni
(v. prima)
Il Consiglio
Ritiene, nei limiti delle argomentazioni e motivazioni che precedono, in merito alle questioni sottoposte dalle parti, come sopra enumerate, che:
1) è esente da vizi di macroscopica irragionevolezza o da decisivo errore di fatto il ragionamento condotto dalla Stazione appaltante in merito all’impossibilità di applicare il costo di contribuzione INPS storico del concorrente in luogo del più elevato costo pieno nominale;
2) il calcolo effettuato dal Consorzio e dal Collegio non risulta corretto alla luce degli incrementi tabellari previsti dal rinnovo del CCNL per le imprese esercenti pulizie;
3) il Collegio ha correttamente proceduto ad ammettere le giustificazioni del concorrente circa il numero di ore lavorate prospettate in sede di offerta tecnica;
4) l’adozione del provvedimento di esclusione del concorrente, qualora risulti accertato che il costo del personale indicato in offerta sia inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 23, comma 16, prescinde dal numero di operatori economici che hanno presentato un’offerta e, dunque, dall’esistenza di eventuali controinteressati;
5) la Stazione appaltante era tenuta a verificare, nell’ambito del subprocedimento di verifica dell’anomalia, se l’offerta presentata dal [ OMISSIS ] fosse idonea a sostenere i costi del personale relativi al periodo di effettiva vigenza del contratto di appalto;
6) nell’ambito dei giustificativi, le imprese sono tenute ad utilizzare sempre il medesimo divisore, sia per il calcolo del costo medio orario del personale sia per il calcolo delle ore prestate dal personale part-time;
7) deve essere riconosciuta al [ OMISSIS ] la facoltà di utilizzare, per supportare i valori indicati in offerta sulla percentuale di assenteismo, anche il dato relativo alle assenze registrate nei primi mesi dell’anno 2023.
RICHIAMATI i consolidati principi elaborati dalla giurisprudenza e dall’Autorità in tema di verifica
dell’anomalia delle offerte, così sintetizzabili: 1) le valutazioni dell’Amministrazione in ordine all’anomalia
e/o alla congruità dell’offerta costituiscono espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso
di macroscopica irragionevolezza o di decisivo errore di fatto. Pertanto, il sindacato dell’Autorità non può
tradursi in una nuova verifica di merito, trattandosi di questione riservata all’esclusiva discrezionalità
(tecnica) dell’Amministrazione, né può comportare una verifica delle singole voci dell’offerta, poiché così
facendo si invaderebbe una sfera propria della P.A. (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 febbraio 2020, n. 1449;
Id., 25 luglio 2019 n. 5259; Id., sez. III, 6 febbraio 2017, n. 514; Id., sez. V, 17 novembre 2016, n. 4755);
2) il procedimento di verifica dell’anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze
dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia
attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; 3) la valutazione di congruità
deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole
voci di prezzo (cfr. Cons. Stato, sez. III, 29 gennaio 2019, n. 726; Id., sez. V, 23 gennaio 2018, n. 430; Id.,
30 ottobre 2017, n. 4978); 4) il procedimento di verifica di anomalia è avulso da ogni formalismo, essendo
improntato alla massima collaborazione tra l’amministrazione appaltante e l’offerente, quale mezzo
indispensabile per l’effettiva instaurazione del contraddittorio ed il concreto apprezzamento
dell’adeguatezza dell’offerta (cfr. di recente Delibera dell’Autorità n. 354 del 22 aprile 2020 e la
giurisprudenza ivi richiamata);
CONSIDERATO, in merito alla questione sub 1), che la giurisprudenza ha da tempo riconosciuto che i valori
delle tabelle ministeriali costituiscono un mero parametro di valutazione della congruità dell’offerta;
tuttavia, per potersene discostare, gli operatori economici devono rendere una giustificazione puntuale
e rigorosa delle ragioni che giustificano lo scostamento, anche concernenti l’organizzazione della propria
azienda o fornire altri elementi di prova a supporto della serietà e della congruità dell’offerta. Infatti,
“l’eventuale scostamento delle voci di costo da quelle riassunte…non legittima in sé un giudizio di
anomalia e occorre, perché possa dubitarsi della congruità, che la discordanza sia considerevole e
palesemente ingiustificata, alla luce di una valutazione globale e sintetica” (ex multis, T.A.R. Puglia, Bari,
sez. III, 20 marzo 2023, n. 509; TAR Lazio, Roma, sez. I bis, 28.11.2019, n. 13665; Cons. Stato, Sez. V, 26
aprile 2018, n. 2540; Cons. Stato. sez. V, 6 febbraio 2017, n. 501; Cons. Stato, Sez. III, 3 maggio 2016, n.
1706; Tar Lazio, Roma, sez. III, 4 agosto 2016, n. 9058);
RITENUTO, in accordo ai principi richiamati, che appare esente da vizi di macroscopica irragionevolezza o
da decisivo errore di fatto il ragionamento condotto dalla Stazione appaltante in merito all’impossibilità
di applicare il costo di contribuzione INPS storico del concorrente in luogo del più elevato costo pieno
nominale, non avendo il [ OMISSIS ] dimostrato come tale dato sia armonizzabile e applicabile al
6 | AUTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE
personale da riassorbire che non gode di particolari sgravi fiscali. Sul punto ci si limita ad osservare che,
dalla documentazione versata agli atti, non pare essere stata comprovato dall’impresa il dato dichiarato,
ovvero quali siano i provvedimenti normativi in forza dei quali è stato sostenuto un minor costo
contributivo e se gli stessi siano ancora validi ed efficaci. Si osserva, inoltre, che i documenti allegati alla
memoria del 6 novembre 2023, appaiono inconferenti e inidonei a supportare, da soli, la percentuale
dichiarata e utilizzata per giustificare lo scostamento dalle tabelle ministeriali. In particolare, per la
consorziata esecutrice GSN – che riporta una percentuale di contribuzione molto prossima a quella
contenuta nelle tabelle ministeriali – la certificazione prodotta riguarda solo l’anno 2022; per l’impresa
Morelli, il dato indicato concerne il solo mese di agosto 2023, quindi un periodo molto limitato e,
comunque, successivo all’avvio e alla conclusione del subprocedimento di anomalia delle offerte;
CONSIDERATO che, al fine di dirimere la questione sub 2), occorre premettere che il contratto di appalto
in oggetto avrà una durata triennale e che il [ OMISSIS ] ha dichiarato di averne ipotizzato la decorrenza
iniziale nel mese di luglio 2023, in ragione del fatto che il termine per la presentazione delle offerte era
fissata a dicembre 2022 e che la durata di validità delle offerte era fissata in 180 giorni. Il secondo
elemento da premettere e valorizzare concerne gli aumenti stipendiali previsti per i dipendenti del
comparto pulizie dalla “Ipotesi di accordo per il rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro per il
personale dipendente da imprese esercenti servizi di pulizia e servizi integrati/multiservizi” siglato in data
8 giugno 2021, formalizzato con Decreto Direttoriale n. 25/2022 del 6 giugno 2022, aumenti pari, per un
dipendente di secondo livello (che costituisce il numero maggiore di dipendenti impiegati nell’esecuzione
del servizio) ad euro 30,00 al mese, dal mese di luglio 2023, euro 20,00 al mese, dal mese di luglio 2024
ed euro 10 al mese dal luglio 2025;
RILEVATO che, dall’analisi dei giustificativi prodotti dall’aggiudicataria e tenuto conto di quanto precisato
nelle memorie presentate in tale sede, i suddetti aumenti contrattuali risultano essere stati valorizzati
solo parzialmente. Coglie nel segno l’osservazione formulata dalla [ OMISSIS ] in merito alla circostanza
che, per gli anni 2024 e 2025, il [ OMISSIS ] ha prospettato un incremento della retribuzione tabellare
inferiore al dovuto in quanto ha omesso di considerare che l’aumento dei 30 euro (a decorrere da luglio
2023) e dei 20 euro (dal luglio 2024) deve essere corrisposto, rispettivamente negli anni 2024 e 2025,
su tutte le mensilità (12) e non solo su 6 mesi, con un aumento della retribuzione tabellare non pari a soli
180 euro o a 120 euro (come indicato dal Consorzio) bensì ad euro 360 e 240, cui si aggiungono – e non
sostituiscono –, dai mesi di luglio 2024 e 2025, gli ulteriori incrementi stipendiali. Esaminando le tabelle
riportate nei giustificativi, si può agevolmente riscontrare come nell’anno 2023 la retribuzione tabellare
di un operaio di 2° livello sia fissata in euro 8.630,52 e, nell’anno 2024, in euro 8.810,52, con un
incremento pari a soli 180 euro annui; al contrario, considerando che i 30 euro al mese – a decorrere dal
luglio 2023 – devono essere corrisposti, nell’annualità successiva (anzi, per tutte le annualità successive),
per tutti i 12 mesi, il [ OMISSIS ] avrebbe dovuto prevedere e stimare un incremento della retribuzione
tabellare pari ad euro 360. Analoga sottostima è rinvenibile con riferimento all’annualità 2025, ove gli
ulteriori aumenti di 20 euro al mese sono stati considerati solo per 6 mesi. Altra criticità che si riscontra
nei giustificativi presentati dal [ OMISSIS ] è quella segnalata dalla [ OMISSIS ] nelle memorie trasmesse
ed afferente alla circostanza che il costo della manodopera è stato calcolato sul primo semestre del 2023
e non sul più oneroso – alla luce del rinnovo del CCNL – primo semestre del 2026. Avendo il Consorzio
ipotizzato l’inizio del servizio nel mese di luglio 2023, avrebbe dovuto fornire giustificativi idonei a
dimostrare la correttezza e sostenibilità del costo della manodopera e dell’offerta avuto riguardo al
periodo e ai correlati costi luglio 2023-giugno 2026. La differenza del costo, diversamente da quanto
sostenuto dal [ OMISSIS ], non appare trascurabile; in ogni caso, quand’anche si attestasse sull’importo
di circa 3.000,00 euro, come dichiarato nelle memorie, ciò comporterebbe l’erosione della quota di utile
che, nel verbale di conclusione delle operazioni di verifica dell’anomalia, il RUP aveva individuato dopo la
riallocazione dei costi;
7 | AUTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE
RITENUTO, pertanto, in risposta al quesito sollevato dalla Stazione appaltante, che il calcolo effettuato
dal Consorzio e dal Collegio non risulta corretto alla luce degli incrementi tabellari previsti dal rinnovo del
CCNL per le imprese esercenti pulizie;
RITENUTO, in merito alla questione sub 3), che si condivide quanto rilevato dal [ OMISSIS ] in merito
all’assenza, negli atti di gara, di un monte ore minimo da garantire – con la conseguenza che era lasciato
agli operatori economici il dovere di calibrare il quantitativo delle ore di servizio secondo la propria
organizzazione aziendale – e sul fatto che la stessa Stazione appaltante ha giustificato la riduzione delle
ore in ragione della modifica delle condizioni del servizio da rendere (più nello specifico, sono stati
modificati il numero dei passaggi/lavaggi settimanali con la conseguente riduzione delle ore da destinare
all’attività) e, nel verbale conclusivo delle operazioni di verifica dell’anomalia, ha considerato il numero di
ore previste dal [ OMISSIS ] coerente con l’espletamento delle prestazioni oggetto di affidamento. Sul
punto, pertanto, le valutazioni compiute dal RUP appaiono coerenti con gli atti di gara e non affette da
vizi di manifesta arbitrarietà;
CONSIDERATO, in merito alla questione sub 4, che l’art. 32, comma 8, del D. Lgs. 50/2016 s.m.i. fa salvo
l’esercizio dei poteri di autotutela della stazione appaltante anche all’esito dell’aggiudicazione, divenuta
efficace, e sino alla sottoscrizione del contratto. Tanto allo scopo di “ritirare” il bando, le singole
operazioni di gara o lo stesso provvedimento di aggiudicazione, ancorché definitivo, in presenza di vizi
dell’intera procedura ovvero a fronte di ragioni di salvaguardia dell’interesse pubblico tali da rendere
inopportuna o anche solo da sconsigliare la prosecuzione della gara (Cons Stato, Sez. V, 9 novembre
2018, n. 6323, e la giurisprudenza ivi citata);
RITENUTO che, trattandosi di un potere non ancora esercitato, appare sufficiente in tale sede richiamare
l’attenzione dell’AGCOM sul fatto che l’art. 97, comma 5, lett. d) del d.lgs. 50/2016 stabilisce che la
Stazione appaltante esclude l’offerta se accerta che “il costo del personale è inferiore ai minimi salariali
retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 23, comma 16” e che l’adozione del
provvedimento prescinde dal numero di operatori economici che hanno presentato un’offerta e, dunque,
dall’esistenza di eventuali controinteressati;
RILEVATO, in merito alla questione sub 5), che, pur essendo assorbenti le argomentazioni svolte in merito
al punto 2), per completezza si osserva quanto segue. Di recente, il Consiglio di Stato, investito
dell’esclusione di un’impresa, disposta dalla Stazione appaltante per aver accertato che l’offerta
presentata non era idonea a remunerare il costo della manodopera alla luce degli aumenti stipendiali
stabiliti dal rinnovo CCNL (successivo alla presentazione dell’offerta), ha chiarito che “Il controllo della
sostenibilità economica dell’offerta aggiudicataria ha sicuramente lo scopo di stabilire se l’offerta è
attendibile sotto il profilo economico e affidabile in vista della futura esecuzione delle prestazioni
contrattuali, per cui la verifica non ha un obiettivo limitato alla valutazione della attendibilità dell’offerta
agli esclusivi fini dell’aggiudicazione, e quindi con un orizzonte temporale segnato dallo svolgimento della
procedura di gara; ma è rivolta anche (se non soprattutto) all’esecuzione del contratto, vale a dire a
garantire che la proposta individuata come possibile aggiudicataria della gara sia idonea a realizzare il
programma negoziale. La valutazione dell’amministrazione appaltante non può prescindere, quindi, dal
prendere in considerazione anche quei costi che con ragionevole certezza si presenteranno nel corso
dell’esecuzione, nell’entità e nella consistenza prevedibile al tempo in cui la verifica di congruità sia
effettuata….la stipula del nuovo CCNL di settore, sopravvenuta nel corso della procedura di verifica della
congruità dell’offerta, per un verso comporta la sua applicazione al personale impiegato nell’esecuzione
dell’appalto; per altro verso, impone alla stazione appaltante di tenere conto dei nuovi livelli retributivi
previsti, in quanto sicuramente applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, e
conseguentemente di verificare se l’offerta economica dell’impresa individuata come possibile
aggiudicataria sia in grado di sostenere anche i nuovi costi. Alla luce di tali rilievi, l’argomento invocato
dall’appellante, secondo cui la valutazione di congruità è sempre riferita al momento in cui l’offerta è
8 | AUTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE
predisposta e presentata in gara, non è condivisibile né in termini generali né, soprattutto, quando si tratti
di valutare la tenuta economica dell’offerta, nel tempo dell’esecuzione del contratto, con riguardo al costo
del personale impiegato. Il cui aumento, derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi di lavoro
applicabili al settore, non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale
evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica
dell’offerta presentata in gara. Ne deriva che non è ravvisabile, sul punto, nemmeno un affidamento
incolpevole dell’operatore economico offerente. Né tantomeno è invocabile la regola del tempus regit
actum, resa inapplicabile dalle evidenziate finalità attribuite dal sistema alla procedura di verifica della
congruità dell’offerta” (Cons. Stato, 7 luglio 2023, n. 6652);
RITENUTO che, applicando tali coordinate al caso di specie, la Stazione appaltante era tenuta a verificare,
nell’ambito del subprocedimento di anomalia dell’offerta, se l’offerta presentata dal [ OMISSIS ] fosse
idonea a sostenere i costi del personale relativi al periodo di effettiva vigenza del contratto di appalto e
non (o almeno non soltanto) con riferimento al periodo stimato dal concorrente in fase di
confezionamento dell’offerta. Non rileva, in senso contrario, che il procedimento di gara o il
subprocedimento di anomalia abbiano avuto una durata superiore a quella mediamente stimabile.
Intanto, la peculiarità della gara, avente ad oggetto l’affidamento di un servizio ad alta intensità di
manodopera e interessata da precisi aumenti contrattuali, avrebbe imposto al concorrente una maggiore
cautela nella stima dei costi del personale. Inoltre, nella citata pronuncia, il Consiglio di Stato ha precisato
che “la violazione del termine per la conclusione del procedimento di gara (nella specie, fissato dal
capitolato in 300 giorni decorrenti dalla presentazione delle offerte), non comporta la perdita del potere
di aggiudicare il contratto, e quindi di procedere (in vista dell’aggiudicazione: arg. art. 95, comma 10,
secondo periodo) alla verifica della congruità dell’offerta; il concorrente, peraltro, ha la possibilità di
svincolarsi dall’offerta (art. 32, comma 4), come ben evidenziato anche dal primo giudice”;
RILEVATO, in merito alla questione sub 6), che dall’esame dei giustificativi prodotti dal [ OMISSIS ], risulta
utilizzato un divisore per il calcolo delle ore di lavoro contrattualizzate a ciascun dipendente part-time
(pari a 1621 ore) diverso da quello utilizzato per il calcolo del costo medio orario del personale (più
elevato, ovvero pari a 1639, con conseguente diminuzione del costo medio orario);
RITENUTO, tuttavia, che, non essendo chiaro come il [ OMISSIS ] sia giunto a stimare i due divisori, né la
modalità con cui la [ OMISSIS ] ha individuato il divisore finale di 1633 ore, ci si limita ad osservare, salvo
ogni eventuale approfondimento della Stazione appaltante, che, nell’ambito dei giustificativi, le imprese
sono tenute ad utilizzare sempre il medesimo divisore, sia per il calcolo del costo medio orario del
personale sia per il calcolo delle ore contrattualizzate al personale part-time;
RITENUTO, in merito alla questione sub 7) che, una volta accertato che la verifica dell’anomalia non è tesa
a valutare l’attendibilità dell’offerta alla data della sua presentazione ma la remunerazione di tutti i costi
nel periodo di effettiva vigenza del contratto, per un principio di logica e coerenza complessiva, non può
essere negato al concorrente di utilizzare, per supportare i valori indicati in offerta sulla percentuale di
assenteismo, anche il dato relativo alle assenze registrate nei primi mesi dell’anno 2023;
Il Consiglio
Ritiene, nei limiti delle argomentazioni e motivazioni che precedono, in merito alle questioni sottoposte
dalle parti, come sopra enumerate, che:
1) è esente da vizi di macroscopica irragionevolezza o da decisivo errore di fatto il ragionamento
condotto dalla Stazione appaltante in merito all’impossibilità di applicare il costo di contribuzione
INPS storico del concorrente in luogo del più elevato costo pieno nominale;
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2) il calcolo effettuato dal Consorzio e dal Collegio non risulta corretto alla luce degli incrementi tabellari
previsti dal rinnovo del CCNL per le imprese esercenti pulizie;
3) il Collegio ha correttamente proceduto ad ammettere le giustificazioni del concorrente circa il
numero di ore lavorate prospettate in sede di offerta tecnica;
4) l’adozione del provvedimento di esclusione del concorrente, qualora risulti accertato che il costo del
personale indicato in offerta sia inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle
di cui all’articolo 23, comma 16, prescinde dal numero di operatori economici che hanno presentato
un’offerta e, dunque, dall’esistenza di eventuali controinteressati;
5) la Stazione appaltante era tenuta a verificare, nell’ambito del subprocedimento di verifica
dell’anomalia, se l’offerta presentata dal [ OMISSIS ] fosse idonea a sostenere i costi del personale
relativi al periodo di effettiva vigenza del contratto di appalto;
6) nell’ambito dei giustificativi, le imprese sono tenute ad utilizzare sempre il medesimo divisore, sia
per il calcolo del costo medio orario del personale sia per il calcolo delle ore prestate dal personale
part-time;
7) deve essere riconosciuta al [ OMISSIS ] la facoltà di utilizzare, per supportare i valori indicati in offerta
sulla percentuale di assenteismo, anche il dato relativo alle assenze registrate nei primi mesi
dell’anno 2023.