Pubblicato il 04/01/2024

N. 00004/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00231/2023 REG.RIC.

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 231 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Cooperativa Sociale Acli – Società Cooperativa O.N.L.U.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e in qualità di mandataria del R.T.I. tra Cooperativa Sociale Acli – Società Cooperativa O.N.L.U.S. (mandataria) e Serenissima Ristorazione S.p.A. (mandante), in relazione alla procedura CIG 969273384D, rappresentata e difesa dall’avvocato Giulia Milo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Trieste via di Mercato vecchio n. 3;;

contro

Comunità Sile, in persona del Vicepresidente del Comitato esecutivo in carica pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Tudor, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Trieste, Galleria A. Protti n. 1;
Comune di Azzano Decimo, in persona del Sindaco e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Tudor, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Trieste, Galleria A. Protti n. 1;

nei confronti

Euro & Promos Social Health Care Società Cooperativa Sociale, in persona del Presidente del Consiglio di Amministrazione e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Damiano Lipani, Francesca Sbrana, Sergio Grillo e Jacopo Fronticelli Baldelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Coopservizi Group FVG Società Cooperativa Sociale, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo depositato in data 21 luglio 2023:

– della determinazione n. 423 del 30/05/2023 del Responsabile del servizio sociale dei Comuni dell’ambito territoriale “Sile e Meduna”, ente gestore Comune di Azzano Decimo, di aggiudicazione a favore della “EURO & PROMOS Social Health Care Società Cooperativa Sociale” del servizio di assistenza domiciliare e del servizio pasti a domicilio nei comuni del servizio sociale dei comuni “Sile e Meduna” – per il periodo 1.06.2023 – 31.05.2026, rinnovabile di tre anni fino al 31.05.2029. Atto comunicato alla ricorrente a mezzo pec in data 8 giugno 2023;

– di tutti gli altri atti comunque connessi e /o presupposti e/o consequenziali compresi in particolare:

il verbale di gara n. 1 del RUP del 6 aprile 2023;

il verbale di gara n. 2, del 18 aprile 2023. del 27 aprile 2023 del 04 maggio 2023 alle ore 9.00 e del 4 maggio 2023 alle ore 15.00;

il verbale di gara n. 3 del 05 maggio 2023;

la determinazione del responsabile della Centrale di committenza n. 62 del 17/04/2023, di nomina della commissione di gara;

i provvedimenti 08/06/2023 prot.n 0000960/ P e 21/06/2023 prot. n 0000960/ P del RUP della Centrale di Committenza Comunità Sile;

il disciplinare in particolare per quanto concerne gli artt. 16.1 e 16.2 laddove indica criteri e metodologie di attribuzione dei punteggi estremamente generici.

per la dichiarazione di inefficacia

del contratto eventualmente medio tempore stipulato tra la stazione appaltante e “EURO & PROMOS Social Health Care Società Cooperativa Sociale”;

per l’aggiudicazione e il subentro

nel contratto eventualmente stipulato medio tempore tra la PA e l’aggiudicataria;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti notificati dalla Cooperativa Sociale Acli – Società Cooperativa O.N.L.U.S. in data 11 ottobre 2023 ai procuratori costituiti e alle Amministrazioni intimate e alla società controinteressata presso i rispettivi domicili digitali e depositato il successivo 16 ottobre 2023:

– degli atti e dei provvedimenti impugnati col ricorso introduttivo;

– dell’atto del responsabile del servizio sociale dei comuni dell’ambito territoriale “Sile e Meduna”, ente gestore Comune di Azzano Decimo, sottoscritto in data 25.05.2023 con cui è stata ritenuta “non anomala, congrua e valida l’offerta economica presentata dall’operatore economico aggiudicatario Cooperativa EURO&PROMOS Social Health Care Cooperativa Sociale di Udine”. Tale atto si impugna anche per la parte in cui ha ritenuto corretto il costo del lavoro ex art. 95, comma 10. D. lgs. n. 50/2016;

per la dichiarazione di inefficacia

del contratto eventualmente medio tempore stipulato tra la stazione appaltante e “EURO & PROMOS Social Health Care Società Cooperativa Sociale”;

per l’aggiudicazione e il subentro

nel contratto eventualmente stipulato medio tempore tra la PA e l’aggiudicataria;

 

 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Comunità Sile, del Comune di Azzano Decimo e della società Euro & Promos Social Health Care Società Cooperativa Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2023 la dott.ssa Manuela Sinigoi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO e DIRITTO

1. La Cooperativa Sociale Acli – Società Cooperativa O.N.L.U.S., con ricorso notificato il 10 luglio 2023 alla Comunità Sile, al Comune di Azzano Decimo e alle società controinteressate e depositato il 21 luglio successivo, ha chiesto l’annullamento degli atti e provvedimenti in epigrafe compiutamente indicati, tra cui, in particolare, l’aggiudicazione a favore della “EURO & PROMOS Social Health Care Società Cooperativa Sociale” del servizio di assistenza domiciliare e del servizio pasti a domicilio nei comuni del servizio sociale dei comuni “Sile e Meduna”, per il periodo 1.6.2023 – 31.5.2026, rinnovabile per tre anni fino al 31.5.2029, disposta con la determinazione del Responsabile del servizio sociale dei comuni dell’ambito territoriale “Sile e Meduna”, ente gestore Comune di Azzano Decimo.

1.1. Ha chiesto, inoltre, la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente medio tempore stipulato tra la stazione appaltante e l’aggiudicataria e, in ogni caso, l’aggiudicazione a proprio favore e il subentro nel contratto stesso.

1.2. A sostegno delle domande azionate la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di diritto, invocandone la graduazione, nel senso di dare “la priorità a quelli che portano alla definitiva esclusione dell’offerta dell’aggiudicataria”:

1) “Violazione dei criteri di formulazione dell’offerta indicati nel disciplinare di gara (art. 16.1)”, con cui lamenta che la società aggiudicataria ha disatteso i limiti dimensionali e le modalità di redazione dell’offerta tecnica, stabiliti a pena di esclusione. In particolare, a pag. 6, ha inserito un cronoprogramma del piano formativo, che non rispetta le prescrizioni fissate, ma, anziché essere esclusa dalla procedura o, per lo meno, subire lo stralcio (e conseguente non valutazione) di tale parte dell’offerta, per il criterio 1.3 “Formazione del personale” ha ottenuto il massimo punteggio attribuibile, pari a 5 punti.

2) “Mancata valutazione dell’anomalia dell’offerta. Violazione dell’art. 97, comma 3, d. lgs. n. 50/2016”, con cui lamenta, per l’appunto, la mancata sottoposizione a giudizio di anomalia dell’offerta della società aggiudicataria, tale da inficiare l’aggiudicazione disposta a suo favore e comportarne l’annullamento.

3) “Mancata valutazione del rispetto dei minimi salariali. Violazione art. 95 comma 10 e art. 97, comma 5, lettera d) del d. lgs. n. 50/2016”, con cui lamenta la mancata verifica del rispetto dei minimi salariali sulla scorta di quanto disposto dalle norme in rubrica.

4) “Violazione dei minimi salariali e necessaria esclusione per mancanza dei requisiti minimi nell’offerta”, con cui lamenta, sulla scorta di una prima analisi della documentazione sino ad oggi acquisita, il mancato rispetto dei minimi salariali e l’incompleta indicazione di tutto il personale effettivamente necessario allo svolgimento dei servizi oggetto di appalto e dei relativi costi.

5) “Assoluta carenza di motivazione nell’attribuzione dei punteggi. Violazione art. 3 l. n. 241/1990”, con cui lamenta il difetto di motivazione che affligge l’assegnazione dei punteggi di cui al verbale n. 2, che, anche in ragione della genericità dei presupposti di attribuzione dei punteggi e dei criteri motivazionali, rendono inintellegibili le valutazioni effettuate.

6) “Illegittimità degli artt. 16.1 e 16.2 del Disciplinare di gara per l’assoluta genericità dei criteri di valutazione delle offerte. Violazione dell’art. 95 del d. lgs. n. 50/2016”, con cui lamenta la genericità che affligge i criteri previsti dal bando, tali da attribuire alla stazione appaltante una discrezionalità sostanzialmente illimitata e da non essere, in ogni caso, idonei a garantire la corretta selezione del contraente.

7) “Violazione dell’art. 16.2 del disciplinare. Violazione delle linee guida dell’ANAC Deliberazione n. 424 del 02.05.2018 con cui sono state aggiornate le Linee Guida ANAC n. 2, di attuazione del d.lgs. n. 50/2016, recanti «Offerta economicamente più vantaggiosa» già approvate dal Consiglio dell’Autorità con Delibera n. 1005 del 21.09.2016. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e carenza di motivazione”, con cui lamenta la violazione dei criteri dettati per l’attribuzione dei punteggi di valutazione dell’offerta tecnica e, segnatamente, per il fatto che dai verbali non emerge che ciascun commissario abbia provveduto ad attribuire il punteggio per ogni criterio o sub-criterio a ciascuna offerta, esplicitandone la motivazione.

Inoltre, la media indicata nella tabella inserita nel verbale invece di essere espressa in unità, come previsto nel disciplinare, è espressa in decine e le riunioni non paiono essersi svolte da remoto.

8) “Eccesso di potere nell’attribuzione dei punteggi inerenti l’offerta tecnica per quanto concerne gli aspetti dell’offerta visibili. Illogicità e contraddittorietà manifesta”, con cui contesta l’attribuzione dei punteggi effettuata dalla competente Commissione all’offerta tecnica della società aggiudicataria e/o alla propria in relazione ai seguenti criteri: 1.1 Assetto organizzativo, 1.3 Formazione del personale, 2.1 Protocolli con soggetti del terzo settore e 3.1 Monitoraggio e controllo interno.

2. La Comunità Sile, costituita, ha eccepito, in via preliminare:

– l’inammissibilità del ricorso proposto nei suoi confronti, sottolineando di essersi limitata alla gestione della gara in qualità di mera Centrale di Committenza;

– l’irricevibilità del ricorso, per essere stato tardivamente proposto per lo meno con riguardo ai primi sette motivi di impugnazione;

– l’inammissibilità dell’ottavo motivo di impugnazione, in quanto del tutto generico e non idoneo a superare la “prova di resistenza” e, in ogni caso, in quanto impinge nel merito di valutazioni espressive di discrezionalità tecnica non afflitte da irragionevolezza e/o illogicità e/o travisamento e/o macroscopico errore fattuale.

Ha, poi, controdedotto alle avverse censure e concluso per la loro reiezione.

3. Il Comune di Azzano Decimo, costituito, ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica all’Amministrazione resistente e/o per difetto di legittimazione passiva e/o per mancata notifica a tutte le Amministrazioni resistenti (ovvero a tutti i Comuni afferenti all’ambito territoriale di gestione associata del servizio sociale “Sile e Meduna”). Al riguardo, ha significato, invero, che la procedura di gara contestata è stata avviata e conclusa dall’Ente gestore del Servizio Sociale dei Comuni “Sile e Meduna” (in particolare, la determina a contrarre e il provvedimento di aggiudicazione sono stati assunti dal Responsabile del Servizio Sociale dei Comuni “Sile e Meduna”, il quale ha altresì curato la verifica di congruità) e che la ricorrente non avrebbe evocato in giudizio il Comune di Azzano Decimo nella sua qualità di Ente gestore del Servizio associato, ma quale semplice ente locale, veste nella quale sola lo stesso si è, peraltro, costituito.

Ha, poi, formulato gli stessi rilievi di irricevibilità e inammissibilità del ricorso sollevati dalla Comunità Sile e, analogamente, contestato la fondatezza, nel merito, del ricorso.

4. La controinteressata Euro & Promos Social Health Care Società Cooperativa Sociale, del pari costituita, ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità di tutti i motivi di ricorso e, poi, ne ha comunque contestato la fondatezza.

5. La ricorrente ha svolto argomentazioni a confutazione delle eccezioni preliminari sollevate dalle parti avverse.

6. Con successivo ricorso per motivi aggiunti notificato l’11 ottobre 2023 e depositato il successivo 16 ottobre 2023, ha, indi, gravato (anche per la parte in cui ha ritenuto corretto il costo del lavoro ex art. 95, comma 10, d. lgs. n. 50/2016) l’atto del responsabile del servizio sociale dei comuni dell’ambito territoriale “Sile e Meduna”, ente gestore Comune di Azzano Decimo, in data 25.5.2023, nel frattempo conosciuto, con cui è stata ritenuta “non anomala, congrua e valida l’offerta economica presentata dall’operatore economico aggiudicatario Cooperativa EURO&PROMOS Social Health Care Cooperativa Sociale di Udine”, nonché introdotto nuovi motivi di impugnazione sulla scorta della documentazione ottenuta a seguito dell’ordinanza collegiale di questo TAR n. 272 del 25 settembre 2023, con cui è stata accolta l’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a. che ha proposto contestualmente al ricorso introduttivo.

6.1. Ha, inoltre, reiterato le domande di declaratoria di inefficacia del contratto e di subentro nello stesso già formulate con l’atto introduttivo del giudizio, nonché affidato le domande tutte azionate ai seguenti mezzi:

1) “Violazione dell’art. 95 comma 10 del d. lgs. n. 50/2016 perché Euro & Promos non ha indicato puntualmente i propri costi della manodopera e li ha ampiamente sottostimati in particolare per quanto concerne il servizio di preparazione e distribuzione pasti. Violazione degli artt. 27, 28 e 29 dell’allegato al capitolato inerente la disciplina del servizio relativo a preparazione e distribuzione dei pasti. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti e carenza e contraddittorietà della motivazione”, con cui lamenta la mancanza, nella tabella inerente l’indicazione dei costi della manodopera inserita nell’offerta economica, di figure professionali indispensabili allo svolgimento del servizio (segnatamente del cuoco diplomato, del referente responsabile del servizio avente una qualifica professionale adeguata a svolgere tale funzione, di cui all’art. 28, del restante personale addetto a manipolazione, preparazione e confezionamento dei pasti), tale, a suo avviso, non solo da comportare l’esclusione dell’offerta per violazione dell’obbligo di indicare separatamente i costi della manodopera ai sensi dell’art. 95 del d. lgs. n. 50/2016, ma anche da inficiare il provvedimento di valutazione dell’anomalia dell’offerta.

2) “Violazione dell’art. 95 comma 10 del d. lgs. n. 50/2016 perché Euro & Promos non ha indicato puntualmente i propri costi della manodopera e li ha ampiamente sottostimati in particolare per quanto concerne prestazioni professionali indicate nell’offerta tecnica con ruoli di direzione e coordinamento ma i cui costi non sono puntualmente valorizzati come costi della manodopera. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti e carenza e contraddittorietà della motivazione”, con cui lamenta che le figure del Direttore area sviluppo, del Responsabile di area e del Responsabile unico di progetto e i soggetti assegnati ai due uffici di staff posti a loro supporto, contemplati nell’offerta tecnica dell’aggiudicataria, non trovano riscontro tra i costi della manodopera. Anche in tal caso denuncia l’illegittimità della mancata esclusione dell’offerta e, in ogni caso, il deficit istruttorio che affligge il giudizio di congruità.

3) “Sul ruolo degli 8 ausiliari di livello A1. Necessità di escludere l’offerta per assoluta incoerenza tra compiti e mansioni proposti per gli ausiliari nell’offerta tecnica e livello contrattuale e retribuzione degli stessi indicati nell’offerta economica che rende l’offerta del tutto impossibile. Insufficienza dei costi della manodopera e anomalia dell’offerta. Violazione dell’art. 20 del capitolato. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, erroneità dei presupposti, carenza e contraddittorietà della motivazione”, con cui – nell’evidenziare l’impossibilità di affidare al personale indicato in rubrica la consegna dei pasti, che presuppone la conduzione degli automezzi refrigerati e il monitoraggio delle condizioni di salute con appositi devices sanitari – lamenta l’incoerenza tra offerta tecnica e offerta economica, tale da rendere l’offerta, nel suo complesso, incerta, incongrua e sostanzialmente impossibile e da comportare la sua conseguente e necessaria esclusione, come previsto anche dall’art. 20 del capitolato che obbliga al rispetto del CNL.

Senza contare che, anche in questo caso, risulta compromessa la valutazione dell’anomalia dell’offerta.

4) “Sull’organizzazione del servizio nell’offerta tecnica dell’aggiudicataria e sull’assoluta incoerenza tra organizzazione proposta e offerta economica ed in particolare sulla stima delle ore lavorate. Necessità di escludere l’offerta per impossibilità. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, erroneità dei presupposti, carenza e contraddittorietà della motivazione”, con cui lamenta l’incoerenza tra offerta tecnica (che prevede l’utilizzo ordinario di 14 unità OSS titolari e 6 operatori Jolly) ed offerta economica (che prevede l’impegno economico di 20 unità), che emerge rispetto all’organizzazione del servizio di assistenza domiciliare, tale da incidere sul giudizio di congruità. In particolare, ritiene che i sei “operatori Jolly” non siano “una risorsa stabile del progetto, ma (…) attivata qualora necessario, in caso di emergenza”, sicché il relativo costo per intero non troverebbe giustificazione. Inoltre da tale assetto organizzativo emergerebbe anche che il personale stabile sia tenuto ad effettuare, in aggiunta al lavoro ordinario, un consistente numero di ore straordinarie (452 ore pro capite), decisamente superiore al tetto massimo contrattualmente consentito, rispetto alle quali non risulterebbero contemplate tra i costi calcolati le maggiorazioni previste, in misura pari al 15% nel caso del lavoro diurno.

5) “Sulla mancata previsione della formazione per gli addetti al servizio pasti. Necessità di escludere l’offerta per mancanza di requisiti minimi”, con cui lamenta che l’offerta tecnica dell’aggiudicataria sarebbe carente sui temi della formazione obbligatoria di cui all’art. 29 dell’allegato 1) al capitolato relativo ai pasti.

6) “Violazione dell’art. 20 del capitolato. Necessità di escludere l’offerta perché impossibile in quanto in contrasto con disposizioni imperative. Violazione dei minimi salariali”, con cui lamenta l’illegittimità che affligge l’utilizzo, da parte dell’aggiudicataria, di contratti di “libera professione” per lo svolgimento delle prestazioni di cui all’art. 6, punto 4, lett. d), f), g), e h), per complessive 20.736 nel triennio, in quanto:

– in contrasto con la norma indicata in rubrica, che, laddove prevede l’obbligo di “applicare, anche per il personale in sostituzione temporanea, il vigente CCNL del comparto di appartenenza…”, precluderebbe, a suo avviso, la possibilità di affidare una parte così importante del servizio in libera professione;

– il tipo di prestazioni richieste appaiono tipiche del lavoro subordinato e quindi affidarle in libera professione costituisce un mezzo per eludere le tutele previste dal CNL e violare i minimi salariali;

– anche questi “liberi professionisti” dovranno frequentare le 40 ore di formazione previste per ogni unità di personale.

Nella relazione tecnica nulla si dice, in ogni caso, in relazione al numero, alle qualifiche e alle altre caratteristiche di questi “liberi professionisti”. Il che costituisce, a suo avviso, “motivo di esclusione dell’offerta che risulta del tutto generica e indeterminata”.

7) “Violazione dell’art. 97, commi 1, 5 e 6 del d. lgs. n. 50/2016 e dell’art. 95 comma 10 del d. lgs. n. 50/2016. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, erroneità dei presupposti, carenza e contraddittorietà della motivazione nella valutazione di anomalia”, con cui lamenta la violazione, da parte dell’aggiudicataria, dei minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 23, comma 16, che avrebbe dovuto condurre alla sua esclusione.

Ciò emergerebbe sotto plurimi profili e segnatamente per:

– la errata considerazione dei costi per malattia, infortunio, maternità (pt. 7.1);

– la mancata considerazione delle ore di formazione previste come obbligatorie dal capitolato e aumentate ulteriormente nell’offerta tecnica di Euro & Promos (pt. 7.2);

– la mancata considerazione degli incentivi economici per i lavoratori indicati invece nell’offerta tecnica (pt. 7.3);

– la mancata documentazione della sussistenza dei presupposti inerenti la riduzione degli scatti di anzianità. Disparità di trattamento tra gli offerenti (pt. 7.4);

– la mancata considerazione nella valutazione del costo del lavoro delle necessarie integrazioni spettanti agli ausiliari per il mansionario che dovrebbero svolgere (pt. 7.5);

8) “Eccesso di potere per erroneità e falsità dei presupposti, carenza di istruttoria e manifesta illogicità della valutazione di anomalia. Carenza e contraddittorietà della motivazione”, con cui contesta l’affermazione, contenuta nell’atto del responsabile del servizio sociale dei comuni dell’ambito territoriale “Sile e Meduna”, ente gestore Comune di Azzano Decimo, di data 25.5.2023, che la documentazione prodotta dall’aggiudicataria, acquisita in data 15.5.2023, prot. n. 12602, conterrebbe, tra l’altro, la “Analisi di tutti i prezzi unitari riferiti alle voci di costo che concorrono a determinare l’importo offerto”, atteso che Euro & Promos non ha affatto prodotto alcuna scheda di analisi dei prezzi.

7. Il Comune di Azzano Decimo, la Comunità Sile e la controinteressata si sono costituite anche in resistenza al ricorso per motivi aggiunti.

7.1. I primi due hanno, in particolare, reiterato le eccezioni preliminari di inammissibilità già in precedenza rispettivamente svolte, nonché eccepito l’irricevibilità di tale ultimo ricorso “laddove (…) si fonda esclusivamente su documentazione che era nota alla ricorrente già dal 1.6.2023 o comunque già nel momento in cui è stato proposto il ricorso introduttivo”.

7.2. La controinteressata ne ha eccepito, invece, l’inammissibilità, in ragione della discrezionalità tecnica che connota il giudizio globale e sintetico di congruità.

7.3. Tutte le parti si sono, comunque, soffermate a svolgere anche diffuse argomentazioni a confutazione degli assunti della ricorrente.

8. Respinta l’istanza cautelare per la ritenuta insussistenza del requisito del periculum (ord. caut. n. 90 in data 28/10/2023), è stata, quindi, fissata per la trattazione del ricorso la pubblica udienza del 6 dicembre 2023, in vista della quale il contraddittorio si è ulteriormente sviluppato mediante lo scambio di memorie tra tutte le parti, cui hanno fatto seguito le relative e rispettive repliche.

9. L’affare è stato, quindi, chiamato e discusso come da sintesi a verbale all’udienza su indicata e, poi, è stato introitato per la decisione.

10. In ragione del fatto che – per le ragioni che verranno di seguito esplicitate – la preliminare eccezione di tardività del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti può essere favorevolmente apprezzata solo con riguardo ad alcuni motivi di impugnazione proposti, il Collegio ritiene di dare, innanzitutto, per ribadite le considerazioni svolte nell’ordinanza collegiale n. 272 in data 25 settembre 2023 in ordine all’ammissibilità del ricorso in punto evocazione in giudizio del Comune di Azzano Decimo, atteso che, essendo stata specificamente impugnata la “determinazione n. 423 del 30/05/2023 del Responsabile del servizio sociale dei comuni dell’ambito territoriale «Sile e Meduna», ente gestore Comune di Azzano Decimo”, non v’è motivo di dubitare che al Comune stesso il ricorso sia stato notificato quale ente avente, per l’appunto, la rappresentanza in giudizio dei Comuni associati ai sensi dell’art. 10, lett. g), della Convenzione istitutiva per la gestione associata del servizio sociale nell’ambito territoriale Sile-Meduna (all. 021-doc. 20 – fascicolo doc. Comune di Azzano Decimo).

10.1. Il ricorso per motivi aggiunti è stato, in ogni caso, notificato al Comune di Azzano Decimo con la specifica ed espressa precisazione, riportata nella relata di notifica, che è stato evocato in giudizio quale “ente gestore del servizio sociale dei comuni dell’ambito territoriale «Sile e Meduna»” e in forma e modalità idonee a valere, occorrendo, quale ricorso autonomo.

11. Con specifico riguardo alla legittimazione passiva della Comunità Sile, osserva, invece, che le norme statutarie e l’atteggiarsi degli atti della procedura di gara che qui viene in rilievo depongono per la sua sussistenza.

11.1. Sotto il primo profilo, emerge, infatti, che la Comunità:

– “è ente locale per l’esercizio associato di funzioni e servizi comunali e sovracomunali” (art. 1, comma 2);

– “persegue come obiettivi (…) l’esercizio associato di funzioni e di servizi comunali e sovracomunali” (art. 4, comma 1, lett. a);

– “organizza e gestisce le seguenti funzioni e servizi comunali: (…) gestione della centrale di committenza” (art. 6, comma 1, lett. c).

Inoltre – coerentemente con quanto disposto dall’art. 2, comma 1, della l.r. 29 novembre 2019, n. 21 [“Il principio dell’autonomia rappresenta il valore fondante lo sviluppo, la valorizzazione e la tutela delle comunità locali e dell’intera comunità regionale. (…)”] – “l’assetto organizzativo della Comunità è improntato a criteri di autonomia operativa (…)“ (art. 24, comma 1) e “gli atti e i documenti gestionali relativi alle funzioni e ai servizi conferiti alla Comunità, ancorché riferiti ai Comuni, sono di competenza degli organi gestionali della Comunità.(…)” (art. 36, comma 1).

11.2. Dalla specifica attività provvedimentale posta in essere si evince, invece, che la preliminare determina a contrarre (che ha, tra l’altro, individuato, quale metodo di scelta del contraente, la “procedura aperta ai sensi dell’art. 60 del d.lgs. 50/2016, per via telematica con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 95, comma 2, dello stesso Decreto Legislativo 18 aprile 2016 n. 50”) e l’aggiudicazione risultano di competenza del Comune, ma che la Comunità Sile ha indetto la gara, approvando bando e disciplinare (all. 002-doc. 1, all. 003-doc. 2 e all. 005-doc. 4 – fascicolo doc. Comunità Sile).

Risulta, inoltre, che il Comune di Azzano Decimo, ente gestore, nella determinazione n. 423 in data 30 maggio 2023, con cui ha disposto l’aggiudicazione del servizio che qui rileva a favore dell’odierna controinteressata si è limitato, al pt. 1 del dispositivo, a “richiamare integralmente, ad ogni effetto di legge, le premesse del presente provvedimento, che costituiscono parte integrante e sostanziale del presente dispositivo”, tra cui, all’evidenza, la considerazione che “la Centrale di Committenza ha comunicato che, sulla base degli esiti della procedura di gara, la Commissione Giudicatrice propone l’aggiudicazione all’operatore economico Cooperativa EURO&PROMOS Social Health Care Cooperativa Sociale, (…), per l’importo come da offerta di gara di €. 3.547.641,60= (Iva esclusa) oltre agli oneri di sicurezza ammontanti a €. 30.000,00=”, ma non ha in alcun modo espressamente approvato, facendoli propri, gli atti di gestione della gara e i relativi verbali.

11.3. Sicché, ad avviso del Collegio, la Comunità, lungi dall’essere mero modulo organizzativo accentrato della funzione di pubblica acquisizione di beni e servizi per i Comuni tra i quali è costituita, s’appalesa quale (autonomo) centro di imputazione di interessi, per lo meno per quanto concerne l’impugnazione degli atti riconducibili all’indizione e allo svolgimento della gara, tale da radicare la sua legittimazione passiva.

12. Ciò premesso, si può passare all’esame del ricorso introduttivo.

13. Il primo motivo di impugnazione non ha pregio, in quanto in nessun caso dal mancato rispetto delle modalità formali di redazione dell’offerta tecnica può derivare l’esclusione di un concorrente.

13.1. Le norme di cui la ricorrente denuncia la violazione (artt. 14 e 16.1 del Disciplinare) sanzionano, infatti, con l’esclusione ipotesi ben precise, che qui – appunto – non ricorrono, e che riguardano i soli casi in cui l’offerta tecnica presentata risulti: (i) priva dei documenti indicati all’art. 14 (ovvero relazione tecnica dei servizi offerti e Modello per i criteri 6.1 e 6.2 di cui all’allegato 5); (ii) non rispettosa delle caratteristiche minime stabilite nel progetto.

La controinteressata ha, peraltro, opportunamente e correttamente sottolineato che:

– una clausola del Disciplinare “… ove interpretata nel senso che la mancata osservanza di un parametro solo formale, riferito ad una mera modalità redazionale di formulazione del testo, comporta l’esclusione dell’offerta indipendentemente dai suoi contenuti, è radicalmente nulla per violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione ma, prima ancora, per violazione del principio di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost., potendo consentire ad un’offerta qualitativamente peggiore o maggiormente onerosa di prevalere sull’offerta migliore per motivi che nulla hanno a che fare con l’interesse pubblico alla tutela della salute dei pazienti … ed alla ottimale allocazione delle risorse pubbliche né con il rispetto della libertà d’iniziativa economica privata e di concorrenza ma solo alla “comodità” d’esame dell’amministrazione” (Cons. Stato, Sez. III, 8 giugno 2021, n. 4371);

– costituisce ius receptum il principio secondo il quale le censure che si appuntano sulla violazione della clausola della lex specialis di gara aventi ad oggetto la non totale conformità di pagine o parti di relazioni rispetto a standard redazionali prestabiliti non inficiano la procedura concorsuale nella normalità, a meno che non siano espressamente previste a pena di esclusione (Cons. St., Sez. V, 27 settembre 2022, n. 8326).

13.2. Miglior sorte non hanno, in ogni caso, le doglianze svolte dalla ricorrente, in via subordinata, preordinate, per lo meno, allo stralcio/non valutazione della parte di offerta asseritamente non rispettosa di quanto precisato nel “Nota bene” di cui all’ultima parte dell’art. 16.1 del Disciplinare [“(…) dovrà essere presentata una relazione unica per tutti i criteri, di massimo 20 (venti) facciate in formato A4, carattere arial, dimensione del carattere 11, spaziatura normale, interlinea doppia, margine superiore 2,5, inferiore 2, sinistro 2, destro 2. (…) Tutto quanto prodotto in eccedenza rispetto ai limiti quantitativi appena descritti non verrà considerato e pertanto non valutato. (…). Si precisa che non saranno prese in considerazione, al fine dell’attribuzione del punteggio, le componenti/parti delle proposte progettuali non redatte in conformità allo schema sopra descritto (…)”] e sono, anzi, tali da appalesarsi inammissibili per carenza di interesse concreto ed attuale, atteso che, al di là del fatto che la ricorrente medesima non ha offerto la doverosa prova di resistenza al riguardo, emerge, in ogni caso, per tabulas che l’aggiudicataria, anche se deprivata dei 5 (cinque) punti ottenuti in relazione al criterio 1.3 (Formazione del personale), continuerebbe a sopravanzare nella graduatoria la Cooperativa Sociale Acli, dato che il divario di punteggio che le separa (pari a 5,29 punti per la sola offerta tecnica e 14,65 punti complessivi) non ne risulterebbe, in alcun modo, colmato.

14. Il secondo e il terzo motivo sono, invece, palesemente infondati, in quanto dalla produzione documentale effettuata dalla Comunità Sile (all. 015-doc. 14, all. 016-doc. 15 e all. 017-doc. 16 – fascicolo doc. Comunità Sile) emerge, in maniera inequivocabile, che l’offerta dell’aggiudicataria è stata sottoposta alla valutazione di congruità, nel cui ambito è stato verificato il rispetto dei minimi salariali.

15. Il quarto motivo è, invece, inammissibile per genericità, in quanto articolato, con tutta evidenza, “al buio” e basato, allo stato, su mere supposizioni e congetture. Le stesse doglianze trovano, in ogni caso più completo e specifico sviluppo nel primo motivo del ricorso per motivi aggiunti e saranno, comunque, in seguito oggetto di approfondita attenzione.

16. Lo scrutinio nel merito del quinto, del sesto e del settimo motivo è analogamente precluso, ma in ragione della tardività che, effettivamente, affligge il ricorso in parte qua, come correttamente eccepito, in via preliminare, dalla Comunità Sile e dal Comune di Azzano Decimo.

16.1. Al riguardo, pare, infatti, sufficiente osservare che la ricorrente era in grado di apprezzare l’effetto lesivo del Disciplinare e dei verbali di gara contestati con i motivi in questione sin dal 1° giugno 2023 e che in tale data debba essere, pertanto, individuato il dies a quo per la decorrenza del termine di 30 (trenta) giorni per la loro impugnazione.

Sicché, il ricorso notificato appena il 10 luglio 2023 deve ritenersi in tale parte irricevibile, in quanto, per l’appunto, tardivo.

16.2. Depone, invero, in tale senso la circostanza che la ricorrente era a conoscenza:

– del Disciplinare per lo meno dalla data di presentazione dell’offerta, dato che, ai sensi dell’art. 13.1 del Disciplinare stesso era tenuta a dichiarare ed ha espressamente dichiarato “di accettare, senza condizione o riserva alcuna, tutte le norme e disposizioni contenute nella documentazione gara…”;

– dei verbali di gara, al più tardi, dal 26 maggio 2023, atteso che la Comunità Sile, nel riscontrare, con atto di pari data, la sua richiesta di accesso agli atti del precedente 18 maggio 2023, dopo avere evidenziato che, non essendo stato ancora emanato il provvedimento di aggiudicazione da parte del servizio sociale dei Comuni dell’ambito territoriale “Sile e Meduna”, “l’accesso è differito ai sensi dell’art. 53, comma 2, lettere c) e d)” (ovvero limitatamente all’offerta e al procedimento di verifica della anomalia), le ha, al contempo, comunicato che “gli atti, i provvedimenti e i verbali relativi alla procedura in oggetto sono pubblicati in Amministrazione trasparente – Bandi di gara e contratti, del sito della Comunità Sile, ai sensi dell’art. 29 del d.lgs. 50/2016 e 37 del d.lgs.33/2013”, rendendoli per ciò solo sin da quel momento se non conosciuti per lo meno conoscibili;

– della comunicazione di avvenuta aggiudicazione sin dal 1° giugno 2023, atteso che la comunicazione inviatale in tale data tramite il portale e.AppaltiFVG soddisfa i requisiti di forma, sostanza e contenuto di cui all’art. 76, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 50/2016 [5.“Le stazioni appaltanti comunicano d’ufficio immediatamente e comunque entro un termine non superiore a cinque giorni:

a) l’aggiudicazione, all’aggiudicatario, al concorrente che segue nella graduatoria, a tutti i candidati che hanno presentato un’offerta ammessa in gara (…). 6. Le comunicazioni di cui al comma 5 sono fatte mediante posta elettronica certificata o strumento analogo negli altri Stati membri. (…)”], all’epoca vigente, e dell’art. 2.3 del Disciplinare di gara, laddove stabilisce, per l’appunto, che “le comunicazioni relative: a) all’aggiudicazione; (…) avvengono utilizzando il domicilio digitale presente negli indici di cui agli articoli 6-bis e 6-ter del decreto legislativo n. 82/05 (…)”.

Consta, infatti, che la comunicazione in questione è stata inviata alla ricorrente tramite la Piattaforma al suo indirizzo pec (ovvero al suo domicilio digitale) e che reca il seguente messaggio “Gentile Utente, la informiamo che è stato pubblicato un nuovo messaggio sul sito https://eappalti.regione.fvg.it per la seguente RDO – Richiesta di offerta:

– Codice: rfq_45257

– Descrizione: Gara europea a procedura aperta per l’affidamento del servizio di assistenza domiciliare e del servizio pasti a domicilio nei comuni del servizio sociale dei comuni dell’ambito territoriale «Sile e Meduna»”.

Viene, inoltre, precisato che “il messaggio è stato inviato da: Comunità Sile” e che “l’oggetto del messaggio è il seguente: Comunicazione ex art. 76 del D.Lgs. 50/2016”, nonché fornite le indicazioni per la visualizzazione del contenuto del messaggio stesso (all. 019-doc. 18 – fascicolo doc. Comunità Sile).

16.3. Dal 1° giugno 2023 la ricorrente era, dunque, pacificamente in grado di apprezzare, appieno, la lesività dell’aggiudicazione, per lo meno con riguardo a tutti gli atti di gara che già le erano noti e, dunque, in grado di proporre tempestiva e rituale impugnazione per denunciare i vizi di cui aveva (o le era, comunque, possibile) avere contezza sulla scorta degli atti sino a quel momento pubblicati e/o ostesi.

17. L’ottavo motivo di ricorso – indubbiamente tempestivo, dato che l’offerta tecnica, seppure in forma ampiamente oscurata, è stata messa a disposizione della ricorrente per la prima volta in data 8 giugno 2023 e il trentesimo giorno dal suo ricevimento era un sabato, con conseguente applicazione dell’art. 155 c.p.c. in forza del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a. – è, invece, inammissibile, sotto plurimi profili e, segnatamente:

– per genericità;

– in quanto impinge nel merito di valutazioni che costituiscono espressione di discrezionalità tecnica, senza, in alcun modo, renderne, tuttavia, percepibili l’irragionevolezza e/o l’illogicità e/o il travisamento o il macroscopico errore fattuale e, dunque, precludendo, anche per ciò solo, il dispiegarsi del sindacato giurisdizionale sulle censure (genericamente) formulate;

– per carenza di interesse, in quanto non offre al riguardo alcuna prova di resistenza, limitandosi genericamente a contestare che “Non si comprende in alcun modo come sia stato possibile dare il massimo del punteggio a EURO & PROMOS e la metà alla proposta delle ACLI” (criterio 1.1 – Assetto organizzativo), l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa (come già nel motivo 1, cui si rinvia) e, inoltre, che “non si comprende nemmeno come sia stato possibile stabilire la significatività del contenuto rispetto al progetto e agli utenti. Non si comprende come sia stato possibile assegnare il massimo del punteggio a questa sezione praticamente illeggibile e non rispettosa dei criteri della lex specialis” (criterio 1.3 – Formazione del personale), che “per quanto riguarda i contenuti, la sezione parla di protocolli con il territorio, la parte di EURO & PROMOS è stata completamente oscurata (non si comprende come questo sia utile sotto il profilo commerciale), non vi sono allegati utili a comprendere il valore/motivazione di questa sezione, ed inoltre anche solo sotto il profilo contenutistico è molto più contenuta di quella delle ACLI” (criterio 2.1 – Protocolli con soggetti del terzo settore) e che “in questa sezione, ancorché sia stato dato un punteggio alto alle ACLI, non si comprende bene come sia stato possibile dare comunque un punteggio positivo all’aggiudicataria quando già gli indicatori forniti vengono sforati rispetto ai requisiti di gara (…)” (criterio 3.1 Monitoraggio e controllo interno).

In ogni caso, anche laddove all’aggiudicataria venissero sottratti, per intero, i punti in più ottenuti rispetto alla ricorrente in relazione ai criteri ove la sua offerta tecnica è stata giudicata migliore e, segnatamente, in relazione ai criteri 1.1 e 2.1, nonché il punteggio ottenuto in relazione al criterio 1.3 ovvero, in totale, 10,83 punti, l’odierna ricorrente non riuscirebbe a sopravanzarla in graduatoria, dato che la Euro & Promos la precede per ben 14,65 punti complessivi.

18. A sorte non dissimile è destinato il ricorso per motivi aggiunti.

19. In via generale, appare utile premettere che:

– “in tema di giudizio di anomalia dell’offerta, è onere di chi contesti il giudizio dell’Amministrazione fornire, ai sensi dell’art. 64, comma 1, c.p.a., specifici e dettagliati elementi di prova a fondamento delle censure con cui se ne deduce l’erroneità (erroneità che, peraltro, “deve essere evidente e cioè tale da emergere in modo univoco ed al di là del margine di opinabilità insito in valutazioni di carattere tecnico quali quelle sulla sostenibilità economica dell’offerta”, cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, n. 3167 del 2021)” (C.d.S, sez. IV, 16 gennaio 2023, n. 500) e che la ricorrente– come si vedrà – non ha fornito puntuali elementi di riscontro in ordine alla sussistenza dell’anomalia denunciata, ma, piuttosto, offerto una lettura dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria non supportata dal dato testuale;

– il giudice amministrativo non può entrare nel merito delle valutazioni effettuate dalla stazione appaltante, sindacando singole voci di costo dell’offerta economica dell’aggiudicataria, come, invece, sostanzialmente richiesto dalla ricorrente medesima, che ha, per l’appunto, richiamato l’attenzione su singoli aspetti dell’offerta stessa. Al riguardo, come osservato dal giudice d’appello nel precedente dianzi richiamato, valgono, invero, “i principi costantemente affermati dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato in materia di valutazione di congruità dell’offerta anomala, bene riepilogati, da ultimo, da Cons. Stato, Sez. III, n. 3917 del 2021, e Sez. V, n. 9139 del 2022, da cui il Collegio non ritiene di doversi discostare, secondo cui: – la valutazione in questione consiste in un procedimento il cui esito è rimesso alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci, dal momento che l’obiettivo dell’indagine è l’accertamento dell’affidabilità dell’offerta nel suo complesso e non già delle singole voci che la compongono (Cons. Stato, Ad plen. n. 36 del 2012; V, 14 giugno 2013, n. 3314; 1° ottobre 2010, n. 7262; 11 marzo 2010, n. 1414; IV, 22 marzo 2013, n. 1633; III, 14 febbraio 2012, n. 710); – ciò che interessa al fine dello svolgimento del giudizio successivo alla valutazione dell’anomalia dell’offerta è rappresentato dall’accertamento della serietà dell’offerta desumibile dalle giustificazioni fornite dalla concorrente; – la valutazione sulla congruità dell’offerta resa dalla stazione appaltante, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, è sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o irragionevolezza, erroneità fattuale o difetto di istruttoria, che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta (Cons. Stato, Ad. plen. n. 36 del 2012; V, 17 gennaio 2014, n. 162; 26 settembre 2013, n. 4761; 18 agosto 2010, n. 5848; 23 novembre 2010, n. 8148; 22 febbraio 2011, n. 1090); – il giudice amministrativo non può operare autonomamente una verifica delle singole voci dell’offerta sovrapponendo così la sua idea tecnica al giudizio – non erroneo né illogico – formulato dall’organo amministrativo cui la legge attribuisce la tutela dell’interesse pubblico nell’apprezzamento del caso concreto, poiché, così facendo, invaderebbe una sfera propria della pubblica amministrazione (Cons. Stato, IV, 27 giugno 2011, n. 3862; V, 28 ottobre 2010, n. 7631; 17 gennaio 2014, n. 162)”;

– l’obbligo di motivazione analitica e puntuale sulle giustificazioni sussiste solo nel caso in cui l’Amministrazione esprima un giudizio negativo, mentre tale onere non sussiste in caso di esito positivo del giudizio di congruità dell’offerta essendo sufficiente in tal caso motivare il provvedimento per relationem alle giustificazioni presentate dal concorrente (Cons. Stato, sez. III, 28 dicembre 2020, n. 8442; Cons. Stato, sez. III, 14 ottobre 2020, n. 6209).

20. Ciò premesso, l’esame dei motivi formulati dalla ricorrente con il ricorso per motivi aggiunti conduce all’esito qui di seguito riportato.

21. Il primo motivo di impugnazione non è fondato.

21.1. Come opportunamente sottolineato dalla difesa dell’aggiudicataria, consta, invero, che “E&P ha indicato in offerta i costi «diretti» della manodopera, ossia quelli riconducibili alle attività principali dell’appalto (definite tali dalla medesima legge di gara) ed allo svolgimento di servizi eseguiti direttamente presso gli utenti finali (assistenza domiciliare e trasporto pasti), mentre tutti i costi relativi alla preparazione ed al confezionamento degli alimenti, affidati in subappalto a ditta terza, sono stati conteggiati nelle spese generali”.

Un tanto basta, dunque, a respingere il rilievo formulato dalla ricorrente, atteso che – come avvalorato anche dai criteri previsti per la valutazione dell’offerta tecnica sub n. 6 della Tabella di cui all’art. 16.1 del Disciplinare – ciò che assume prioritario e diretto rilievo è il “servizio di pasti a domicilio” (al pt. 1.1 del capitolato prestazionale si precisa che oggetto dell’appalto è, per la parte che qui rileva, “la fornitura, il trasporto e la consegna al domicilio degli utenti di pasti pronti per il consumo” – all. 006-doc. 5 fascicolo Comunità Sile) e non la preparazione dei pasti stessi, ancorché, ovviamente, funzionale all’erogazione del servizio richiesto ed inclusa nella relativa prestazione e che deve avvenire “presso centri specializzati”.

21.2. La lex specialis non predeterminava, del resto, in modo preciso né le figure professionali per il servizio pasti né il loro inquadramento contrattuale, lasciando libertà di organizzazione agli operatori.

21.3. La modulazione dell’offerta appare, dunque, in linea con la lettura che la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha dato all’art. 95, comma 10, d.lgs. n. 50/2016 ovvero nel senso di ritenere «preferibile … riferire il costo della manodopera (…) ai soli costi diretti della commessa, esclusi, dunque, i costi per le figure professionali coinvolti nella commessa in ausilio e solo in maniera occasionale secondo esigenze non prevenibili (in termini Cons. Stato, sez. III, 26 ottobre 2020, n. 6530; V, 21 ottobre 2019, n. 7135, che, in relazione alle figure professionali che prestano la propria opera a beneficio di più contratti di appalto riferiti alla stessa impresa, parla di attività “trasversale” e le enuncia in tutte quelle che hanno un ruolo direttivo o di coordinamento)», e ciò in quanto «l’esigenza di tutela è avvertita solo e proprio per quei dipendenti impiegati stabilmente nella commessa, in quanto voce di costo che può essere variamente articolata nella formulazione dell’offerta per la specifica commessa; non è così, invece, per le figure professionali impiegate in via indiretta, che operano solo occasionalmente, ovvero lo fanno in maniera trasversale a vari contratti, il cui costo non si presta ad essere rimodulato in relazione all’offerta da presentare per il singolo appalto» (cfr. C.d.S., sez. V, 3/11/2020, n. 6786; in termini C.d.S., sez. III, 28 ottobre 2022, n. 9312).

Nulla vieta, infatti, che il medesimo centro specializzato per la preparazione dei pasti sia funzionale alla prestazione di analogo e separato servizio anche a favore di un diverso soggetto contraente, pubblico o privato, e che, pertanto, il personale colà impiegato non sia, per l’appunto, impiegato stabilmente per la sola commessa che qui rileva.

Nel caso specifico, l’aggiudicataria (che nella documentazione amministrativa si è lasciata chiaramente ed espressamente aperta la possibilità di affidare il servizio di preparazione pasti a società terza mediante il ricorso all’istituto del sub-appalto) ha, peraltro, precisato di avere incluso tra le spese generali “tutti i costi relativi alle attività di preparazione e confezionamento dei pasti (non solo quelli della manodopera relativa alla preparazione ed al confezionamento, ma a ben vedere l’intero prezzo di ciascun singolo pasto, così come risultante dall’offerta presentata, € 4,99 per ciascun pasto)… per complessivi € 627.452,58, rispetto ad un importo totale di spese generali indicato di ben € 1.195.613,67”.

22. Infondato è anche il secondo motivo.

22.1. Al riguardo, possono essere, innanzitutto, mutuate le difese svolte dall’aggiudicataria, laddove ha, per l’appunto, osservato che “quanto al monte ore del Referente Tecnico” a pag. 15 della Relazione tecnica di E&P viene esplicitato che tale figura “… in caso di brevi assenze … sarà sostituito da un Operatore con maggiore esperienza nella mansione individuato all’interno del gruppo degli operatori o dal Responsabile Unico di Progetto”. I relativi costi del sono, inoltre, indicati nell’offerta economica di E&P “tra gli importi della manodopera e, precisamente, alla voce Coordinatore liv. C3, CCNL Coop. Soc., costo orario per livello € 17,68, numero ore nel triennio 5.928,00, totale triennio € 104.807,04”.

22.2. Per il resto, valgono, invece, le considerazioni svolte nella disamina del precedente motivo.

Gli ulteriori componenti del Gruppo Operativo di Gestione a quelli degli Uffici di Staff sono, infatti, unità impiegate in modo trasversale sulle diverse commesse gestite da E&P.

Ne deriva che, analogamente al personale operante nel centro specializzato per la preparazione dei pasti, non rappresentano un “costo diretto” addebitabile ad una singola e specifica commessa, “ma sono spesate a livello aziendale per gestire tutte le procedure in carico ad E&P”.

L’aggiudicataria – come chiaramente illustrato anche sulla scorta delle tabelle riepilogative inserite alle pagg. 7 e 8 della memoria in data 23 ottobre 2023, cui si rinvia – ne ha, dunque, correttamente computato i relativi costi per la sola quota parte impattante sull’appalto, inserendoli all’interno della voce “spese generali”, per un costo complessivo (totale) triennale di € 46.905,08, di cui € 22.277,810 per il Gruppo Operativo di Gestione e € 24.627,27 per gli Uffici di Staff.

Ciò basta, ad avviso del Collegio, per ritenere superate le censure della ricorrente.

23. Ad analogo esito conduce lo scrutinio del terzo motivo di impugnazione.

23.1. Contrariamente a quanto opinato dalla ricorrente, l’offerta tecnica dell’aggiudicataria non è assolutamente afflitta dai vizi denunciati e, in particolare, non è ravvisabile alcuna incoerenza tra le mansioni affidate al personale e il livello retributivo del medesimo.

Oltre a constare un evidente distinguo tra le mansioni affidate agli OOS (livello C2) e quelle degli ausiliari (livello A1), non risulta affatto che questi ultimi siano muniti devices sanitari per il monitoraggio delle condizioni di salute dei beneficiari del servizio di consegna parti a domicilio, né, tanto meno, che siano adibiti alla conduzione di automezzi refrigerati.

23.2. La sintetica descrizione dei compiti degli “8 Ausiliari con esperienza pluriennale nella mansione, in possesso di patente e formazione specifica”, riportata al paragrafo 1.1 “Assetto organizzativo” della relazione tecnica di E&P (all. 003-doc. 18 – fascicolo doc. ricorrente in data 23/10/2023), laddove viene indicato che i medesimi “si occupano del servizio di consegna pasti a domicilio e di monitoraggio delle condizioni di salute” non può, infatti, essere letta disgiuntamente da quanto precisato ai successivi paragrafi 4.1 e 6.5, da quali si evince, chiaramente, che nel “Progetto di telemonitoraggio domiciliare «a sanità in prossimità»” ovvero nel “servizio di monitoraggio settimanale di parametri sanitari vitali dell’assistito” sono coinvolti gli “operatori” (ovvero, con tutta evidenza, gli “operatori addetti all’assistenza domiciliare in possesso di Qualifica di OSS, ADB o titoli previsti all’art. 14 del CSA ed esperienza pregressa nel ruolo”) e non, invece, gli “ausiliari”.

Solo ai primi è, infatti, previsto che venga dato in dotazione “un kit contenente un tablet e una serie di medical devices per la misurazione dei parametri vitali quali frequenza cardiaca, pressione, ossimetria e temperatura corporea”, al fine di effettuare il monitoraggio dell’utente a domicilio e procedere con l’autolettura dei dati e la registrazione degli stessi su apposito sistema informatizzato, la cui refertazione è demandata al MMG dell’Utente o ad altro specialista del settore (par. 4.1).

Analogamente, laddove, alla voce “Monitoraggi periodici”, è previsto che “durante la consegna del pasto l’Operatore si occuperà di realizzare un’accurata attività di monitoraggio della persona. Tale sarà un’occasione particolarmente propizia per osservare con costanza l’andamento delle condizioni di vita e l’evoluzione dei bisogni assistenziali, prevenendo situazioni a rischio e modificando il servizio in itinere a seconda delle esigenze personali aumentando la personalizzazione” (par. 6.5).

Non v’è, dunque, motivo di dubitare che il “monitoraggio delle condizioni di salute”, che al par. 1.1 viene enfaticamente ascritto agli ausiliari, in altro non si sostanzi, in effetti, che nel mero informarsi “sulla salute dell’assistito (nei limiti delle loro competenze) attraverso semplici domande di circostanza ripetute quotidianamente (…), preoccupandosi del suo benessere fisico e mentale allo scopo di informare tempestivamente i competenti OSS nel caso di possibili «anomalie»”, come sottolineato dall’aggiudicataria nella propria memoria in data 23 ottobre 2023.

“Monitoraggio” che s’appalesa, peraltro, coerente con la previsione di cui all’art. 27, comma 1, dell’Allegato 1 al Capitolato prestazionale, laddove stabilisce, per l’appunto, che “Il personale addetto alla consegna dei pasti deve essere capace di rapportarsi in maniera flessibile ad attenta con le persone che usufruiscono della prestazione, tenuto conto che il momento del ricevimento del pasto costituisce per gli utenti una vera e propria occasione di socializzazione, che può essere utilizzata anche per esprimere eventuali problemi o difficoltà di vita, i quali devono essere prontamente comunicati all’Amministrazione Comunale”.

23.3. Né risulta che la lex specialis preveda che debbano essere utilizzati automezzi refrigerati, né la normativa CE 852/2004 All. 2 Cap. IV, cui fa riferimento il capitolato, prevede specificamente questo tipo di mezzo per la consegna dei pasti.

Tanto meno risulta dal progetto di servizio dell’aggiudicataria che la stessa ne faccia uso per la consegna dei pasti.

A disposizione del servizio di consegna pasti risultano, infatti, esservi semplicemente “6 furgoni Fiat Doblo e/o Renault Kangoo van 2 posti nuovi (immatricolazioni 2018/20/22)”, che “dispongono di spaziosi vani di carico, pratici e funzionali per agevolare le operazioni di carico e scarico dei contenitori termici contenenti al loro interno i pasti già suddivisi per Utente” (par. 6.4) ovvero mezzi di trasporto la cui conduzione rientra sicuramente tra quelle mansioni semplici descritte nella declaratoria della categoria A di cui all’art. 47 del CCNL delle cooperative sociali (“Lavoro generico e servizi generici di aiuto domiciliare, di produzione e servizi ausiliari. Appartengono a questa categoria le lavoratrici ed i lavoratori che ricoprono posizioni di lavoro che richiedono generiche conoscenze professionali e capacità tecnico-manuali per lo svolgimento di attività semplici, con autonomia esecutiva e responsabilità riferita solo al corretto svolgimento delle proprie attività, nell’ambito di istruzioni fornite per l’esecuzione di servizi o attività produttive anche utilizzando attrezzature o procedure semplici. Appartengono altresì a questa categoria le lavoratrici e i lavoratori che ricoprono posizioni di lavoro generico di aiuto domiciliare con carattere di temporaneità, e che operano nell’ambito di specifiche istruzioni fornite”), sulle quali ha richiamato l’attenzione la ricorrente.

23.4. Non trova, dunque, assolutamente riscontro nell’offerta tecnica dell’aggiudicataria la circostanza fattuale assunta dalla ricorrente medesima a presupposto delle censure spiegate in ricorso, che vanno, quindi, nel loro complesso disattese.

24. Destituito di fondatezza è anche il quarto motivo di impugnazione.

Contrariamente a quanto opinato dalla ricorrente, consta, invero, che gli operatori jolly siano (stabilmente) inseriti nelle équipes “in aggiunta al personale titolare”, al fine di garantire la “Trasversalità tra le UOT”.

In tal senso, depone, invero, la circostanza, chiaramente esplicitata dall’aggiudicataria al par. 1.2 della relazione tecnica, che gli “interventi notturni in emergenza vengono resi possibili dall’attivazione preventiva di Operatori Jolly, temporaneamente disponibili allo scopo” e che “in caso di sostituzioni d’emergenza il RT si occuperà di avviare, nell’ordine, le seguenti procedure: – utilizzo dell’Operatore Jolly, inserito nell’équipe in aggiunta al personale titolare. Lo stesso dovrà partecipare alle riunioni di supervisione/programmazione del servizio allo scopo di conoscere dettagliatamente i casi in essere. (…)”.

In particolare, tale ultimo aspetto ovvero la partecipazione “alle riunioni di supervisione/programmazione del servizio” induce a ritenere che le sei figure jolly siano stabilmente inserite nell’organizzazione del servizio, seppure utilizzate in maniera alquanto versatile al fine di assicurare, durante tutta la durata contrattuale, l’erogazione del servizio di assistenza domiciliare nel modo più flessibile ed efficace.

E’, dunque, evidente che nemmeno in tale caso trova riscontro nella offerta tecnica dell’aggiudicataria la ricostruzione dell’organizzazione del servizio ipotizzata dalla ricorrente e da cui la medesima ha ritenuto di poter trarre i calcoli delle ore ordinarie e straordinarie prestate da ogni singola unità di personale impiegata nel servizio di che trattasi.

Sicché – è evidente – le doglianze articolate dalla medesima non possono che essere disattese, in quanto, del tutto, sfornite di concreto fondamento.

25. Parimenti infondato è il quinto motivo di impugnazione.

Al riguardo, è, invero, condivisibile quanto osservato dall’aggiudicataria ovvero che la formazione su cui la ricorrente appunta la propria attenzione è, in realtà, “prevista come obbligatoria nel Capitolato e, conseguentemente, accettata da E&P, così come da tutti i concorrenti alla gara, con la semplice presentazione della propria offerta”.

Un tanto trova, infatti, conforto proprio nell’art. 29 (Formazione ed aggiornamento del personale addetto) dell’Allegato 1 al capitolato prestazionale (“1. Il personale impiegato per la prestazione deve non solo essere formato professionalmente, ma tenuto in aggiornamento permanente dalla Ditta aggiudicataria, che si impegna ad espletare entro il primo semestre della durata del presente contratto, corsi di aggiornamento in particolare delle seguenti materie: – alimentazione e salute; – alimentazione ed ambiente, affrontando, tra gli altri, il tema dell’opportunità di ridurre i consumi di carne anche per gli impatti ambientali causati dalle pratiche correnti di allevamento di animali; – igiene degli alimenti; – pulizia e disinfezione; – corretta gestione dei rifiuti; – uso dei detersivi a basso impatto ambientale; – stagionalità degli alimenti. 2. Dell’effettuazione di tale corso dovrà essere data informazione all’Amministrazione”), che lascia chiaramente intendere – anche e soprattutto in virtù di quanto stabilito al comma 2 – che trattasi, per l’appunto, di attività obbligatoriamente posta a carico dell’aggiudicatario nel corso dell’esecuzione del servizio e, come tale, non oggetto del progetto di servizio descritto nell’offerta tecnica.

In particolare, fuoriesce dall’ambito del “Piano di formazione del personale”, soggetto a valutazione sulla scorta dei criteri motivazionali di cui al pt. 1.3 della Tabella recante i “CRITERI DI VALUTAZIONE DELL’OFFERTA TECNICA” (art. 16.1 Disciplinare).

Anche tale motivo va, dunque, disatteso.

26. Analogamente il sesto motivo.

Ad appalesarne l’infondatezza basta, invero, la considerazione – su cui hanno opportunamente richiamato l’attenzione le difese del Comune, della Comunità Sile e dell’aggiudicataria – che la legge di gara non vietava di avvalersi di liberi professionisti per svolgere le attività di cui all’art. 6, punto 4, lett. d), f), g), e h) del Capitolato, che non sono né esclusive né tipiche del personale dipendente.

In ogni caso, i liberi professionisti non integrano la nozione di “personale in sostituzione temporanea”, sicché non devono applicarsi ad essi le condizioni previste dai contratti collettivi di lavoro.

Nulla precludeva, quindi, all’aggiudicataria di avvalersi anche di liberi professionisti, per i quali il costo orario previsto – e ritenuto congruo dal Comune – è un dato medio, compatibile con il costo delle anzidette figure professionali.

27. Quanto ai profili di censura articolati dalla ricorrente nell’ambito del settimo motivo, il Collegio – che dà per richiamate le preliminari considerazioni svolte in ordine al giudizio di anomalia, in particolare, laddove ha rammentato che “è onere di chi contesti il giudizio dell’Amministrazione fornire, ai sensi dell’art. 64, comma 1, c.p.a., specifici e dettagliati elementi di prova a fondamento delle censure con cui se ne deduce l’erroneità” e che “la valutazione in questione consiste in un procedimento il cui esito è rimesso alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci, dal momento che l’obiettivo dell’indagine è l’accertamento dell’affidabilità dell’offerta nel suo complesso e non già delle singole voci che la compongono” – rileva:

– la genericità che affligge le deduzioni svolte in relazione al primo profilo (Errata considerazione dei costi per malattia, infortunio, maternità), tale da non superare la soglia della sindacabilità;

– la tardività dei rilievi formulati nell’ambito del secondo profilo (Mancata considerazione delle ore di formazione previste come obbligatorie dal capitolato e aumentate ulteriormente nell’offerta tecnica di Euro e Promos), atteso che l’offerta tecnica dell’aggiudicataria era in parte qua (par. 1.3 – Formazione del personale) nota alla ricorrente sin dall’8 giugno 2023, come si evince palesemente dalla produzione documentale dalla stessa effettuata unitamente al deposito del ricorso introduttivo (all. 009-doc. 8 – fascicolo doc. ricorrente);

– l’infondatezza dei rilievi formulati nell’ambito del terzo profilo (Mancata considerazione degli incentivi economici per i lavoratori indicati invece nell’offerta tecnica). Deve, infatti, convenirsi con quanto, in maniera pressoché concorde, osservato dal Comune, dalla Comunità Sile e dall’aggiudicataria ovvero che gli incentivi a cui fa riferimento la ricorrente consistono in benefit aziendali, illustrati nella relazione tecnica dell’aggiudicataria. Tali benefit non sono riconducibili al costo medio orario tabellare e possono essere ricompresi negli oneri generali, in quanto, per l’appunto, spese generiche;

– l’infondatezza dei rilievi formulati nell’ambito del quarto profilo (Mancata documentazione della sussistenza dei presupposti inerenti la riduzione degli scatti di anzianità. Disparità di trattamento tra gli offerenti), risultando plausibile (e per nulla irragionevole) non solo quanto osservato dall’aggiudicataria ovvero che “l’incidenza dei relativi costi sono stati opportunamente considerati da E&P quale gestore uscente del servizio, fisiologicamente agevolato nella conoscenza di alcune specifiche dinamiche relative alla commessa e alla sua esecuzione”, ma anche l’aspetto su cui ha richiamato l’attenzione il Comune ovvero che “l’Amministrazione, nel verificare l’anomalia dell’offerta, ha tenuto in considerazione il basso turn over storico degli operatori e l’età media dei lavoratori impiegati in tale settore, che spesso richiede in età lavorativa avanzata un’assegnazione a mansioni diverse da quelle richieste dal servizio di assistenza diretta”. Nulla avrebbe vietato, in ogni caso, alla ricorrente (o ad altri competitori) di chiedere informazioni più dettagliate in merito per meglio articolare la propria offerta.

– l’infondatezza dei rilievi formulati nell’ambito del quinto profilo (Mancata considerazione nella valutazione del costo del lavoro delle necessarie integrazioni spettanti agli ausiliari per il mansionario che dovrebbero svolgere), risultando, al riguardo, sufficiente richiamare le osservazioni svolte nel corso dello scrutinio del terzo motivo del ricorso ora in esame.

28. Infondato è, infine, anche l’ottavo e ultimo motivo di impugnazione, nulla potendo, ovviamente, dimostrare circa l’incongruità dell’offerta l’impropria affermazione – riportata nell’atto del responsabile del servizio sociale dei comuni dell’ambito territoriale “Sile e Meduna”, ente gestore Comune di Azzano Decimo, in data 25 maggio 2023 (all. 017-doc. 16 – fascicolo doc. Comunità Sile) – che “le schede di analisi dei prezzi unitari risultano conformi”.

La circostanza che Euro & Promos non abbia prodotto alcuna scheda di analisi dei prezzi non depriva, infatti, per ciò solo di ragionevolezza le valutazioni effettuate dal competente RUP ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 97, comma 4, del d.lgs. n. 50/2016, sulla scorta delle quali ha, poi, espresso il conclusivo “parere positivo ritenendo non anomala, congrua e valida l’offerta economica presentata dall’operatore economico aggiudicatario Cooperativa EURO&PROMOS Social Health Care Cooperativa Sociale di Udine”.

Non può, infatti, escludersi che lo stesso abbia inteso, in realtà, riferirsi – sebbene con formula di infelice sintesi – alla documentazione allegata alla relazione giustificativa e, segnatamente, alla tabella ministeriale e a quella contenente i dati ricalcolati da E&P.

29. Sulla scorta delle considerazioni svolte e per le ragioni esplicitate, il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti vanno, in definitiva, respinti, in quanto irricevibili, inammissibili e/o infondati, nei sensi precisati nel corso dello scrutinio dei motivi formulati.

30. Le spese di lite seguono la soccombenza e vanno liquidate a favore della Comunità Sile, del Comune di Azzano Decimo e della società Euro & Promos nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge per le ragioni e nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la Cooperativa Sociale ricorrente al pagamento delle spese di lite a favore della Comunità Sile, del Comune di Azzano Decimo e della società Euro & Promos, che vengono liquidate nell’importo complessivo di € 9.000,00 (€ 3.000,00 a favore di ciascuna parte), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 6 dicembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

 

 

 

 

 

 

IL SEGRETARIO