Pubblicato il 01/03/2024

N. 00795/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01786/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1786 del 2023, proposto da
Sicur Service Sicilia s.r.l. nella qualità di mandataria dell’ATI Sicur Service Sicilia – MG Security – Istituto di Vigilanza San Giovanni, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 8902991497, rappresentata e difesa dall’avvocato Diego Nastasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Consoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Europolice s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Benedetta Caruso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Catania, viale Raffaello Sanzio n. 60;
Sicilia Police s.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

– di tutti i verbali di gara e, in particolare, del verbale di gara n. 4 del 20 giugno 2023 nella parte in cui la Commissione aggiudicatrice ha assegnato alla R.T.I. Sicur Service s.r.l. – Istituto di Vigilanza San Giovanni s.r.l. – M.G. Security s.r.l. il punteggio di “0,63” ed all’ATI Europolice srl- Sicilia Police srl il punteggio di “0,60”;

– della delibera n. 1104 del 13 luglio 2023 e della delibera n. 1382 del 14 settembre 2023, con la quale si è revocata l’aggiudicazione del servizio in favore del R.T.I. Sicur Service Sicilia s.r.l. – Istituto di vigilanza San Giovanni s.r.l. – M.G. Security s.r.l. e, consequenzialmente, è stato aggiudicato definitivamente il servizio di vigilanza armata presso gli HUB vaccinali per le necessità derivanti dall’emergenza COVID- 19 e per le ulteriori esigenze connesse all’ordine pubblico al R.T.I. Europolice s.r.l. – Sicilia Police s.r.l.;

– di ogni altro provvedimento antecedente o successivo comunque connesso, presupposto o consequenziale;

nonché:

– per la dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato;

– per il conseguimento dell’aggiudicazione e del contratto, sulla base della disponibilità, dichiarata sin d’ora, a subentrare nel contratto eventualmente stipulato;

– per il risarcimento di tutti i danni subiti a causa della mancata aggiudicazione, sia in termini di danno emergente che di lucro cessante.

 

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catania e di Europolice s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2024 il dott. Salvatore Accolla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO

La società ricorrente esponeva di aver preso parte alla gara per l’affidamento del servizio di vigilanza armata presso gli HUB vaccinali istituiti per le necessità derivanti dall’emergenza Covid-19 indetta dall’ASP di Catania, classificandosi, all’esito del procedimento, prima in graduatoria, con conseguente aggiudicazione del servizio dal 10 novembre 2022 fino a concorrenza dell’importo programmato di € 750.000,00 (oltre IVA).

In risposta alle diffide inviate dall’odierna controinteressata con cui era sollecitata l’effettuazione di un riesame la Commissione aggiudicatrice, riunitasi in apposita seduta, in data 4 novembre 2022, aveva confermato l’adeguatezza delle valutazioni precedentemente espresse sulle dichiarazioni prodotte dagli stessi partecipanti.

La controinteressata aveva impugnato gli esiti della gara di fronte a questo TAR.

Il ricorso era stato accolto con sentenza n. 141/2023, in cui veniva individuato, in particolare, quale motivo di illegittimità degli atti impugnati, la circostanza che la Commissione, nella valutazione del personale a disposizione, avesse preso in considerazione solo le guardie giurate utilizzate per il sevizio e non tutte quelle dipendenti dalla controinteressata.

Eseguita la ripetizione della valutazione del predetto aspetto tecnico disposta con tale sentenza, la Commissione giudicatrice aveva dichiarato l’odierna ricorrente seconda in classifica e, pertanto aveva aggiudicato definitivamente l’appalto al R.T.I. Europolice s.r.l. – Sicilia Police s.r.l..

Ad opinione della ricorrente il provvedimento sarebbe stato illegittimo per i seguenti motivi.

In primo luogo, la nuova Commissione di gara, in violazione dell’art. 7, punto 2.2 del disciplinare di gara, si sarebbe limitata a considerare esclusivamente gli attestati di primo soccorso rilasciati negli ultimi tre anni e quelli antincendio rilasciati negli ultimi 5 anni, anziché valutare l’intera formazione dei lavoratori indicati dalle imprese partecipanti.

Da ciò sarebbe discesa la decurtazione di gran parte delle ore di formazione del personale impiegato dalla ricorrente nell’appalto.

In secondo luogo, in relazione al ribasso offerto per il costo orario del servizio (16,29 euro/ora a fronte della base d’asta fissata in euro 18,50 l’ora), evidenziava che le giustificazioni offerte in risposta al rilievo di anomalia dell’offerta sollevato dall’Amministrazione sarebbero state insufficienti, soprattutto riguardo al rispetto dei minimi salariali dei lavoratori, da considerare alla luce delle qualifiche e degli scatti anzianità indicati nell’art. 21 del Disciplinare di gara.

Affermava che, dividendo il costo offerto di euro 623.440,00 per le ore di servizio lavorate indicate nel disciplinare di gara, pari a 40.540 ore, il costo della manodopera ricavabile sarebbe di euro 15,37 l’ora per singola unità, cifra in contrasto con i minimi salariali previsti dalla contrattazione collettiva di settore ma anche con la media ponderata risultante dalla somma del costo del lavoro previsto dalle Tabelle Ministeriali.

Esigui sarebbero stati, poi, il costo della voce “migliorie e attrezzature” e le spese generali, prive di alcun riferimento ai costi di segreteria e con una quantificazione del costo del progetto tecnico che, a parere della ricorrente, sarebbe stato irrisorio.

In conclusione, per tali motivi chiedeva l’annullamento degli atti impugnati.

La controinteressata, costituitasi in giudizio, evidenziava nella propria memoria come la ricorrente avrebbe dovuto più propriamente presentare un ricorso per l’ottemperanza.

In ogni caso, il primo motivo di ricorso sarebbe stato infondato perché, in base al disposto della precedente sentenza del TAR, si sarebbero potuti prendere in considerazione esclusivamente i corsi di formazione validi.

Infondato sarebbe stato anche il secondo motivo di ricorso, in considerazione del carattere globale e sintetico del giudizio riguardante la presunta anomalia dell’offerta che, pertanto, non sarebbe stato legittimamente riferibile a singole voci di quest’ultima, dovendosi tener conto della possibile compensazione tra sottostime e sovrastime.

In ogni caso, non sarebbe stata fornita alcuna prova della violazione dei minimi salariali ed avrebbe dovuto tenersi conto del fatto che le tabelle ministeriali sarebbero state un semplice parametro di valutazione della congruità dell’offerta privo di vincolatività e che l’odierna controinteressata sarebbe stata già fornitrice (al 50%) di ASP Catania per i servizi oggetto della medesima gara in

questione, in quanto subappaltatrice dell’affidataria del servizio.

In relazione ai costi delle attrezzature e delle migliorie, che sarebbero state una mera incidenza e non un costo vivo in sé e per sé considerato, avrebbe dovuto altresì tenersi conto del loro precedente ammortamento.

Per tali ragioni chiedeva il rigetto del ricorso.

L’Azienda Sanitaria convenuta si costituiva in giudizio affermando l’infondatezza del ricorso soprattutto in considerazione della natura tecnico-discrezionale della valutazione di anomalia dell’offerta. Chiedeva anch’essa, pertanto, il rigetto del ricorso.

All’udienza del 30 gennaio 2024, udita la discussione delle parti presenti, il ricorso veniva posto in decisione.

DIRITTO

La società ricorrente impugna i provvedimenti con cui l’Azienda Sanitaria odierna convenuta, nel dare esecuzione alla sentenza n. 141/2023 di questo TAR, che aveva disposto la ripetizione di alcune della valutazioni compiute dalla stessa Azienda nel procedimento di gara già conclusosi con l’aggiudicazione in favore della medesima ricorrente, ha rideterminato i punteggi assegnati alle partecipanti alla gara e, conseguentemente disposto, in base alla nuova graduatoria, la nuova aggiudicazione del servizio in favore dell’odierna controinteressata.

In sintesi, ritiene che:

a) l’Amministrazione nella valutazione della formazione dei dipendenti delle imprese partecipanti alla gara avrebbe adottati criteri eccessivamente restrittivi che avrebbero pregiudicato la sua posizione;

b) le giustificazioni offerte in relazione al rilievo di anomalia dell’offerta sarebbero state inadeguate in relazione sia al costo del lavoro sia alle spese generali e ai costi per “migliorie ed attrezzature”.

Le censure non sono fondate.

In primo luogo, ritiene il Collegio che il criterio adottato dalla stazione appaltante nella valutazione della formazione del personale delle imprese partecipanti alla gara, consistente nel prendere in considerazione i corsi di primo soccorso e sicurezza antincendio validi alla data di scadenza della presentazione delle offerte, oltre ad essere connotato da apprezzabile oggettività, discenda da una scelta discrezionale che appare priva di quegli elementi di macroscopica irragionevolezza che, soli, ne potrebbero giustificare la delibazione nel merito. da parte dell’organo giurisdizionale.

Ed invero, non appare privo di logica che, per valutare la qualificazione del personale a disposizione per l’esecuzione dell’appalto, siano state prese in considerazione dalla Commissione di gara solo le esperienze formative meno risalenti nel tempo ed i relativi titoli ancora dotati di validità ai sensi della normativa di settore, considerato che tale profilo di caratterizzazione delle qualità del personale non è, certamente, fine a sé stesso, ma volto ad accertare il possesso di abilità effettivamente a disposizione ed utilizzabili dai lavoratori utilizzati nel servizio.

Pertanto, non appare irragionevole l’esclusione delle attività formative più risalenti nel tempo che, per quanto indicative di un bagaglio formativo generale del lavoratore, non garantiscono il possesso effettivo ed attuale delle relative abilità, specie in relazione ad aspetti tecnici delle attività da svolgere che richiedono un aggiornamento costante delle esperienze ed un addestramento effettivo recente.

Non appare, dunque, arbitraria l’adozione del criterio della valutazione dei soli titoli ancora validi e non scaduti, i quali, in effetti, appaiono maggiormente indicativi della formazione effettivamente in possesso e pertanto concretamente in possesso della manodopera addetta allo svolgimento del servizio oggetto della gara.

Dubbio, peraltro, appare anche l’interesse della ricorrente a far valere tale censura, non avendo essa specificamente indicato quali esperienze formative dei propri dipendenti sarebbero state illegittimamente escluse, a causa del criterio adottato, dalla valutazione della Commissione e lo specifico minor punteggio che, in tal modo, sarebbe stato ad essa attribuito.

Non risultano fondate neanche le ulteriori doglianze riguardanti la presunta illegittimità della verifica di anomalia (il cui verbale definitivo, peraltro, non è stato impugnato) in relazione alla presunta mancata considerazione della sottostima dei costi della manodopera, delle spese generali e dei costi per le attrezzature.

A questo proposito va, anzitutto, ribadito che, come affermato anche in recenti pronunce di questo Tribunale, in presenza di una verifica facoltativa, “la verifica dell’anomalia dell’offerta presenta natura globale e sintetica …, e costituisce espressione di un apprezzamento discrezionale che può essere sindacato in sede giurisdizionale solo nel caso di obiettiva irragionevolezza” (cfr. T.A.R. Sicilia Catania, Sez. II, 21 agosto 2023, n. 2546). Il giudice amministrativo può, dunque, sindacare le valutazioni della Pubblica Amministrazione in merito alle giustificazioni delle offerte presentate dai partecipanti alla gara soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, ovvero gravi e plateali errori e valutazione abnormi o inficiate da evidenti errori di fatto (Cons. Stato, sez. V, 8 luglio 2014, n. 3459; 6 giugno 2012, n. 3340; 29 febbraio 2012, n. 1183; Cons. giust. amm. Sicilia 4 ottobre 2021, n. 832).

Non può trovare, pertanto, spazio la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, condotta in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo, ma è necessario che, all’esito della valutazione, “l’intera operazione economicamente appaia non plausibile e insidiata da indici strutturali di carente affidabilità a garantire la regolare esecuzione del contratto volta al perseguimento dell’interesse pubblico” (T.A.R. Sicilia Catania, Sez. I, 12 luglio 2023, n. 2184).

Inoltre, come da consolidato indirizzo giurisprudenziale, per sconfessare il giudizio della Commissione giudicatrice, pur in ipotesi opinabile, “non è sufficiente evidenziarne la mera non condivisibilità, dovendosi piuttosto dimostrare la palese inattendibilità e l’evidente insostenibilità del giudizio tecnico compiuto (…)” (Consiglio di Stato, III, 2 settembre 2019, n. 6058; altresì V, 3 giugno 2021, n. 4224; III, 28 settembre 2020, n. 5634).

Nel caso di specie, l’Amministrazione, ottenute e valutate le giustificazioni sulle voci dell’offerta espresse dell’odierna controinteressata, ha affermato, seppur in termini sintetici, di ritenere l’offerta nel suo complesso congrua “stante la presenza di utile di impresa”.

In definitiva, dunque, proprio nell’espressione di quel giudizio globale e sintetico che caratterizza, come appena indicato, la valutazione di anomalia dell’offerta, al di là dell’esame analitico delle singole voci, l’Azienda ha ritenuto che il margine di utile indicato (€ 16.514,99, a fronte di un importo offerto in sede di gara pari ad € 660.750,00) potesse ritenersi idoneo a garantire la regolare esecuzione del contratto.

Il giudizio così espresso non appare irragionevole e, già di per sé, consentirebbe di ritenere superflua, ed anzi non consentita per il carattere tecnico-discrezionale dello stesso, ogni ulteriore indagine sulla congruità delle giustificazioni offerte sulle singole voci di costo.

L’esito della verifica di anomalia sfocia, infatti, in un giudizio, connotato da discrezionalità tecnica, rivolto a verificare se la concorrente abbia sacrificato oltremodo un adeguato profitto di impresa che, nel caso in esame, l’impresa ha dichiarato sussistere e la Commissione di gara ha, in termini certamente non irragionevoli, ritenuto congruo.

Sono comunque infondate le censure formulate dalla parte ricorrente in merito alle giustificazioni fornite dalla controinteressata della propria offerta.

Quanto alla presunta sottostima dei costi della manodopera, il cui costo orario, secondo i calcoli riportati nel ricorso, risulterebbe inferiore ai minimi salariali di settore e alle tabelle ministeriali, la controinteressata ha avuto modo di chiarire nelle proprie difese, in termini che il Collegio ritiene adeguati e sufficienti, che il contenimento del costo orario medio da essa realizzato deriverebbe, tra l’altro, dalla fruizione di agevolazioni fiscali sul costo del lavoro di una serie di dipendenti e dalla considerazione di un costo complessivo del lavoro della propria complessiva organizzazione imprenditoriale che avrebbe consentito la realizzazione di economie di scala.

Su tali indicazioni parte ricorrente non ha espresso alcuna replica.

Le difese della controinteressata appaiono conformi alla prevalente giurisprudenza, condivisa da questo Collegio, secondo cui il “costo del lavoro”, per il suo carattere composito, non può essere considerato atomisticamente e rigidamente, ma va valutato nel complesso dell’organizzazione imprenditoriale, specie per imprese di notevoli dimensioni e ampia operatività che possono, quindi, compensare gli oneri derivanti da un maggior costo del lavoro con offerte qualitativamente migliori e soluzioni organizzative appropriate (cfr. Cons. Stato, V, 18 dicembre 2017, n. 5939, Consiglio di Stato, V, 17 maggio 2018, n. 2951, Consiglio di Stato, III, 15 marzo 2021, n. 2168).

In tal senso, l’operazione, riportata e posta alla base della doglianza in esame, di suddivisione del costo totale del lavoro indicato nelle proprie giustificazioni dalla controinteressata per il numero di ore complessive di servizio indicate nel disciplinare di gara, da cui si ricaverebbe un costo medio orario inferiore ai minimi salariali, appare inadeguata in quanto, come indicato dalla controinteressata, non tiene conto delle agevolazioni fiscali sul costo del lavoro di alcuni dipendenti di cui godrebbe la stessa società, dell’utilizzo, per il servizio aggiudicato, di personale già addetto al medesimo appalto (la controinteressata, al momento della gara, sarebbe stata fornitrice, in favore dell’ASP convenuta, dei medesimi servizi in quanto subappaltatrice dell’affidataria del servizio) e delle diverse anzianità dei lavoratori (nuovi e riassorbiti nel rispetto della clausola sociale) impiegati nell’appalto.

Parte ricorrente non ha infatti indicato esattamente ed analiticamente, per ogni categoria di lavoratori, il costo medio indicato dalla controinteressata ma si è limitato ad indicare un costo medio orario generale del lavoro in relazione al quale, tuttavia, difettano i precisi termini di confronto delle previsioni contenute nella contrattazione collettiva.

Evidente è, pertanto, la genericità della censura ed il suo carattere sostanzialmente esplorativo, che rende superfluo, ma prima ancora impossibile e, comunque, inutile ogni ulteriore confronto con le specifiche previsioni della contrattazione collettiva di settore.

Né tale ultimo rilievo può ritenersi superato dal richiamo, presente nel motivo di censura che si sta esaminando, alla presunta violazione delle previsioni contenute nelle Tabelle ministeriali, valendo, in relazione ad esse, la nota massima giurisprudenziale secondo cui la difformità dalle tabelle ministeriali costituisce solo un “indizio” della non congruità del costo del personale dichiarato dall’offerente (cfr. sul punto, di recente, ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 26 gennaio 2023, n.909).

Tali tabelle, infatti, esprimono un costo del lavoro medio, ricostruito su basi statistiche e, pertanto (si veda Consiglio di Stato, sez. V, 22 novembre 2022, n. 10272), non legittimano un giudizio automatico di anomalia, in caso di scostamenti che, come nel caso di specie, non risultino eccessivi; si consideri, in proposito, che la stessa ricorrente aveva presentato un’offerta non dissimile, inferiore di solo € 25.200 rispetto a quella della controinteressata.

Non emergono, dunque, differenze macroscopiche tra la ricorrente e la controinteressata né riguardo al costo complessivo per il personale, né rispetto al costo medio orario della stessa manodopera tali da ritenere irragionevoli le valutazioni di congruità compiute dalla Commissione di gara.

Quanto alla lamentata genericità e sottovalutazione delle spese generali, per attrezzature e migliorie, deve osservarsi, in chiave reiettiva, che, benché la ricorrente elenchi una serie di voci di costo dalla cui sommatoria emergerebbe la sottovalutazione delle giustificazioni fornite dalla controinteressata, non è chiaro, tuttavia, da quale fonte essa abbia tratto la quantificazione delle singole voci indicate nel ricorso e quale fondamento, in ogni caso, abbia tale quantificazione.

Anche in relazione a queste voci valgono, d’altronde, i riferimenti alle economie di scala realizzabili in un’ampia organizzazione d’impresa e all’armonizzazione di esse nel più vasto ambito delle spese generali sostenute dall’impresa nella sua complessiva attività nelle diverse commesse.

In conclusione, per tutte le ragioni esposte, il ricorso deve essere respinto.

Le spese di causa, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di causa che liquida complessivamente, per tutte le fasi del giudizio, in € 2.500,00 (euro duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge, se dovuti, in favore dell’Azienda convenuta ed € 2.500,00, oltre accessori di legge, in favore di Europolice s.r.l..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2024 con l’intervento dei magistrati:

 

 

Michele Buonauro, Presidente

Giuseppina Alessandra Sidoti, Consigliere

Salvatore Accolla, Referendario, Estensore

 

 

 

 

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Salvatore Accolla		Michele Buonauro

IL SEGRETARIO