… la Stazione appaltante sostiene che la circostanza per cui l’aggiudicazione della seconda annualità del servizio debba basarsi – a suo dire in modo incontestabile – sul solo ribasso percentuale rispetto all’offerta economica del soggetto aggiudicatario della precedente annualità sia emersa ab initio dalla legge di gara e comunque, al più tardi, dalla richiesta di nuova offerta … del 13 giugno 2023: donde il gravame di [SSS], notificato in data 31 luglio 2023, risulterebbe tardivo.

… l’eccezione sollevata …poggia sull’assunto che sia dalla lex specialis, sia dalla richiesta di nuova offerta, si desuma “chiaramente, senza possibilità di equivoci interpretativi, che la Stazione appaltante ha normato e fondato il rilancio, proposto e accettato, sul solo elemento del valore economico dell’offerta”.

Sul punto, la giurisprudenza ha ormai assunto un orientamento costante nel ritenere – in aderenza ai principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 26 aprile 2018, n. 4 – che “si deve procedere all’immediata impugnazione del bando quando si contestano clausole immediatamente escludenti o che impediscono la partecipazione alla gara e la presentazione di un’offerta, dovendo tutte le altre essere impugnate, a valle e all’esito della gara, unitamente all’atto lesivo dell’interesse azionato (Cons. Stato, Sez. V, 27 luglio 2020, n. 4758; id. 22 novembre 2019, n. 7978). Non sono quindi immediatamente impugnabili […] le clausole che rendono difficile, ma non impossibile, presentare l’offerta” (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. III, 6 ottobre 2023, n. 8706).

Ciò precisato, deve ritenersi che l’odierna impugnazione sia stata proposta in conformità al principio generale per cui tanto la legge di gara, quanto la richiesta di offerta ad essa conforme, debbano essere impugnate unitamente agli atti lesivi successivi adottati dall’Amministrazione, mediante la tecnica processuale della c.d. doppia impugnazione, salvo che le stesse non contengano prescrizioni immediatamente escludenti. Qualità, quest’ultima, che non si ravvisa in alcuna delle clausole oggetto del gravame, siccome le stesse non fissano i requisiti di ammissione alla gara o non rendono impossibile parteciparvi.

Proprio la circostanza fattuale per cui [SSS] non è stata oggettivamente impossibilitata a presentare una proposta di ribasso del prezzo per la seconda annualità del servizio conteso – riuscendo anzi a migliorare la sua precedente offerta economica, passando dal 16,67% al 20,00% – rende evidente come dette previsioni generali, a prescindere dal loro contenuto dispositivo, fossero insuscettibili di immediata impugnazione in quanto prive di efficacia escludente o comunque di qualsiasi efficacia lesiva diretta della sfera giuridica soggettiva della ricorrente.

In conclusione, il primo provvedimento ad aver arrecato un pregiudizio concreto e attuale a [SSS] – da cui è sorto il suo interesse a ricorrere – è ravvisabile nella determina … del 30 giugno 2023, mercé la quale [SA] ha aggiudicato l’appalto relativo alla seconda annualità del servizio a [OOO]….

8.1. Sulla scorta delle considerazioni sopra espresse, l’eccezione di irricevibilità del ricorso principale risulta infondata.

è insorta [SSS] proponendo quattro motivi di ricorso, nei termini in seguito esposti.

… La Stazione appaltante avrebbe affidato la seconda annualità del servizio in violazione del criterio di aggiudicazione stabilito dalla lex specialis, ossia quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa …, stabilito dall’art. 95, comma 2, del d.lgs. n. 50 del 2016. … [SA], nell’aprire il confronto competitivo sull’elemento prezzo, avrebbe aggiudicato il servizio al fornitore offerente il ribasso più elevato – così dando applicazione al diverso criterio di cui all’art. 95, comma 4, del d.lgs. n. 50 del 2016 –, … omettendo di considerare il punteggio già assegnato all’offerta tecnica di ciascun concorrente in sede di aggiudicazione dell’accordo quadro. In tal modo, l’Amministrazione non avrebbe valutato il prezzo offerto dalla singola impresa in rapporto alle prestazioni dalla stessa garantite per lo svolgimento del servizio, confluite all’interno dell’accordo quadro …

… [SA] avrebbe illegittimamente aggiudicato l’appalto … in forza dell’art. 95, comma 4, del d.lgs. n. 50 del 2016, benché quest’ultimo non abbia ad oggetto “servizi e forniture con caratteristiche standardizzate” e senza darne, come richiesto dal comma 5 …, “adeguata motivazione”. …

… La Stazione appaltante avrebbe aggiudicato la seconda annualità … a [OOO] nonostante la stessa avesse presentato, nella gara precedente, un’offerta tecnica deteriore rispetto a quella di [SSS] e, in sede di rilancio competitivo, abbia formulato un’offerta economica peggiorativa rispetto a quella proposta nella prima selezione, mutando in peius il proprio ribasso da 29,014% a 22,505%. …

…

9. … i primi tre motivi del ricorso principale, che possono essere trattati congiuntamente per ragioni di connessione, sono fondati.

…  l’appalto ora in discussione si iscrive nell’ambito di un accordo quadro strutturato secondo la modalità prevista dall’art. 54, comma 4, lett. b) del d.lgs. n. 50 del 2016, per cui esso si esegue “in parte senza la riapertura del confronto competitivo conformemente alla lettera a) e, in parte, con la riapertura del confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell’accordo quadro conformemente alla lettera c), qualora tale possibilità sia stata stabilita dall’amministrazione aggiudicatrice nei documenti di gara per l’accordo quadro. La scelta se alcuni specifici lavori, forniture o servizi debbano essere acquisiti a seguito della riapertura del confronto competitivo o direttamente alle condizioni di cui all’accordo quadro avviene in base a criteri oggettivi, che sono indicati nei documenti di gara per l’accordo quadro. Tali documenti di gara precisano anche quali condizioni possono essere soggette alla riapertura del confronto competitivo”.

… la Stazione appaltante ha previsto di aggiudicare il contratto quadro in forza del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e quindi di affidare la prima annualità di servizio all’operatore economico con il miglior punteggio in graduatoria. Quanto alla stipulazione dei contratti applicativi per i periodi successivi, la lex specialis ha stabilito, da un lato, di non riaprire il confronto competitivo tra gli aderenti all’accordo quadro limitatamente al contenuto dell’offerta tecnica, basandosi dunque sulle risultanze dell’antecedente procedura selettiva; dall’altro lato, di riaprire il confronto in ordine alla sola offerta economica, chiedendo ai concorrenti di formulare un ribasso del prezzo posto a base di gara, prendendo a riferimento il valore proposto dall’ultimo aggiudicatario.

Tale modalità di esecuzione dell’accordo – in forza dell’art. 54, comma 5, del d.lgs. n. 50 del 2016 – si attua mediante confronti competitivi che devono basarsi “sulle stesse condizioni applicate all’aggiudicazione dell’accordo quadro, se necessario precisandole, e su altre condizioni indicate nei documenti di gara per l’accordo quadro”. Segnatamente, la lett. d) della medesima disposizione normativa specifica che “l’amministrazione aggiudicatrice aggiudica l’appalto all’offerente che ha presentato l’offerta migliore sulla base dei criteri di aggiudicazione fissati nei documenti di gara per l’accordo quadro”.

… il Bando di gara, al punto II.2.5, prescrive in termini generali che “il prezzo non è il solo criterio di aggiudicazione e tutti i criteri sono indicati solo nei documenti di gara”. Il Disciplinare di gara … ha … prescritto sin dalle sue Premesse che, dopo la stipula dell’accordo quadro, debba svolgersi la “riapertura del confronto competitivo esclusivamente sull’elemento prezzo, ai sensi dell’art. 54 comma 4 del D.Lgs. n. 50/2016”. Ivi viene specificato che il confronto per “l’affidamento di predetti servizi a mezzo «Accordo Quadro» avviene mediante procedura aperta, con applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità prezzo”.

Tali prescrizioni generali sono state completate dalla normativa di dettaglio racchiusa nel Capitolato Speciale d’Appalto, il cui art. 3 stabilisce che “l’appalto verrà aggiudicato in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, ai sensi dell’art. 95, comma 2 del Codice, con aggiudicazione al concorrente che avrà ottenuto il punteggio più alto in base ai punteggi attribuiti agli elementi contenuti nell’Offerta Tecnica e nell’Offerta Economica”.

Quanto poi alle modalità per l’espletamento dei rilanci competitivi nei periodi successivi al primo anno, l’art. 4 chiarisce che “gli operatori economici firmatari dell’Accordo Quadro saranno invitati ai confronti competitivi annuali, esclusivamente sull’elemento prezzo, entro i termini indicati nella relativa lettera di invito che sarà appositamente inviata a mezzo piattaforma telematica entro congruo termine in vista delle scadenze annuali di ciascun contratto di servizio. Ad ogni aderente all’Accordo Quadro verrà trasmesso un Modulo di Offerta economica (da compilare) analogo a quello fornito per l’aggiudicazione dell’Accordo Quadro”.

Da ultimo, nella richiesta di offerta relativa alla seconda annualità – trasmessa con comunicazione … del 13 giugno 2023 – la Stazione appaltante ha precisato, nelle proprie premesse, che avrebbe aggiudicato il relativo contratto attuativo “dopo aver rilanciato il confronto competitivo tra tutti gli operatori che hanno stipulato il predetto Accordo Quadro riferito al Lotto 1, mediante formale richiesta di offerta economica, da aggiudicarsi con il criterio del miglior sconto percentuale complessivo offerto, ai sensi dell’articolo 95 comma 2 del D. Lgs. 50/2016 così come precisato nel contratto di accordo quadro perfezionato in data 12.07.2022 prot. … (art. 3) con le modalità di cui all’art. 5 [rectius, 4] del Capitolato d’Oneri”.

Il rinvio normativo all’art. 95, comma 2, del d.lgs. n. 50 del 2016 – che disciplina il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo – merita di essere evidenziato in quanto risulta, in primo luogo, conforme alle sopra riportate disposizioni della lex specialis relative alla modalità di affidamento sia dell’accordo quadro, sia dei contratti attuativi. Modalità che – ai sensi dell’art. 54, comma 5, del d.lgs, n. 50 del 2016 – devono mantenersi uniformi: pertanto lo svolgimento dei successivi confronti competitivi deve avvenire in base al paradigma fissato dalla legge di gara per l’affidamento dello stesso accordo quadro, che costituisce a tutti gli effetti un contratto normativo, “in quanto funzionale a dettare la disciplina cui le parti dovranno attenersi nella conclusione di futuri contratti” (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. III, 4 marzo 2022, n. 395).

Inoltre, l’utilizzo del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa per l’affidamento dei singoli contratti attuativi è coerente con la modalità esecutiva prescelta dall’ente aggiudicatore per lo specifico accordo quadro in discussione.

Deve infatti rammentarsi che la procedura selettiva preordinata alla conclusione di quest’ultimo, avente una durata di quattro anni, si è fondata sulla valutazione non solo dell’offerta economica di ciascun partecipante, ma anche dell’offerta tecnica, con una predominanza, in ragione del punteggio massimo assegnabile, della seconda sulla prima. In particolare, l’art. 17.1 del Disciplinare di gara ha stabilito i seguenti criteri di valutazione dell’offerta tecnica: l’adeguatezza della composizione dell’organico, la formazione del personale, l’organizzazione e la struttura tecnica, la qualità dei pezzi di ricambio, le proposte migliorative del servizio rispetto al Capitolato Speciale d’Appalto, il numero di mezzi attrezzati, la distanza dell’officina dalla sede di [SA], i programmi di gestione, il prolungamento delle garanzie sulle manutenzioni e sui ricambi, le certificazioni.

Ebbene, i molteplici criteri di valutazione succitati rendono evidente come l’accordo quadro possa essere concluso tra operatori economici proponenti delle offerte tecniche qualitativamente non omogenee: il che è di fatto avvenuto, come emerge dalla circostanza per cui [SSS] ha conseguito un punteggio di 63,50, riparametrati in 70 punti, e [OOO] un punteggio di 47,081, riparametrati in 51,90 punti. Da ciò si evince che il rilancio competitivo – per l’aggiudicazione delle annualità successive alla prima, da attuarsi “esclusivamente sull’elemento prezzo” – non possa prescindere dalla precedente valutazione dell’offerta tecnica presentata dal singolo partecipante. Invero il prezzo offerto, in sede di nuovo confronto competitivo, non può che riferirsi alla specifica prestazione – cioè alla specifica modalità di esecuzione del servizio messo a gara – proposta da ciascun operatore economico in occasione dell’aggiudicazione dell’accordo quadro. Sicché il punteggio ottenuto nella procedura di rilancio è destinato a sommarsi, per l’aggiudicazione della seconda annualità del servizio, a quello già assegnato in precedenza alla rispettiva offerta tecnica: ciò rappresenta la conseguenza logicamente necessaria del criterio di aggiudicazione dell’accordo quadro – il quale a sua volta informa la disciplina dei contratti attuativi – e della durata quadriennale dello stesso contratto normativo.

Sotto altro profilo, la circostanza che la legge di gara, e di conseguenza anche l’accordo quadro, non stabiliscano le specifiche condizioni di adempimento del servizio conduce a ritenere che la scelta dell’Amministrazione di aggiudicare l’appalto ora sub iudice in forza del solo criterio del minor prezzo contrasti con l’art. 95, comma 4, lett. b), del d.lgs. n. 50 del 2016, in base al quale detto criterio può essere adottato soltanto “per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato”. Tale uniformità di standard qualitativo nelle prestazioni dovute non è infatti ravvisabile nell’appalto in esame, come emerge dai criteri di valutazione delle singole offerte tecniche: queste ultime, infatti, possono differire l’una dall’altra, a titolo di esempio, per la diversa qualità dei pezzi di ricambio assicurati o per la distanza dell’officina dalla sede di [SA]. Trattasi – come messo in luce dalla difesa della ricorrente – di offerte di diverso contenuto concernenti prestazioni disomogenee e non standardizzate, come tali non raffrontabili sulla scorta del solo elemento prezzo.

Inoltre, l’aggiudicazione del contratto in forza del solo massimo ribasso contrasta financo con l’art. 95, comma 5, del d.lgs. n. 50 del 2016, secondo cui “le stazioni appaltanti che dispongono l’aggiudicazione ai sensi del comma 4 ne danno adeguata motivazione e indicano nel bando di gara il criterio applicato per selezionare la migliore offerta”. Nel caso di specie, da un lato il Bando di gara non contiene alcun riferimento al criterio del minor prezzo, stabilendo di contro che “il prezzo non è il solo criterio di aggiudicazione”; dall’altro lato, né la legge di gara né la richiesta di offerta contengono una specifica motivazione volta a legittimare siffatto criterio selettivo.

D’altra parte, l’Amministrazione – nel selezionare il concorrente per l’esecuzione della seconda annualità del servizio in forza del massimo ribasso, senza alcuna considerazione del punteggio assegnato in precedenza alla sua corrispondente offerta tecnica – è pervenuta a un risultato irragionevole, che contrasta frontalmente con lo scopo sotteso alla riapertura del confronto competitivo: vale a dire ottenere un miglioramento dell’offerta complessiva nel rispetto del criterio di aggiudicazione prescelto per l’intera esecuzione quadriennale dell’accordo quadro, indicato dalla lex specialis in quello previsto dall’art. 95, comma 2, del d.lgs. n. 50 del 2016. Tale contraddizione emerge dal fatto che il vincitore dell’appalto qui conteso non solo ha presentato, in termini comparativi, l’offerta tecnica deteriore, ma in sede di rilancio ha financo peggiorato la propria precedente offerta economica, variando la propria percentuale di ribasso dal 29,014% al 22,505%, in controtendenza rispetto a quanto proposto da [SSS], che invece ha migliorato il proprio ribasso dal 16,67% al 20,00%. Ne consegue che la controinteressata sia risultata aggiudicataria nonostante la ricorrente abbia presentato l’offerta economicamente più vantaggiosa.

9.1. Può infine prescindersi dallo scrutinio del quarto profilo di censura, posto dalla stessa ricorrente in via subordinata, da ritenersi assorbito in ragione della fondatezza delle doglianze avanzate in principalità.

10.1. In definitiva, il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti sono meritevoli di accoglimento, con conseguente annullamento degli atti di gara in parte qua, ossia in relazione all’aggiudicazione del contratto concernente la seconda annualità del servizio in forza del solo criterio del minor prezzo anziché di quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.

11. Quanto alla domanda di risarcimento del danno in forma specifica, il Collegio – considerato che la presente controversia ha ad oggetto l’affidamento di un appalto di servizi della durata di un anno, per il quale è agevole per la ricorrente sostituirsi alla controinteressata nell’esecuzione delle prestazioni (T.A.R. Veneto, Sez. I, 28 giugno 2021, n. 857; id., 24 ottobre 2016, n. 1168) – dichiara l’inefficacia del contratto nelle more concluso ex art. 122 cod. proc. amm. e il subentro di [SSS] nello svolgimento del servizio ex art. 124 cod. proc. amm..

In ragione dello stato di esecuzione del contratto, della non gravità della condotta dell’Amministrazione e della complessità delle questioni giuridiche affrontate, la declaratoria di inefficacia dello stesso contratto decorre ex nunc, ossia dalla comunicazione della presente sentenza.

11.1. L’accoglimento della domanda di subentro comporta l’assorbimento della domanda di risarcimento del danno per equivalente proposta in via subordinata.