Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – ult. agg. 5.5.2021
#NEXTGENERATIONITALIA – ITALIA DOMANI
In vigore
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Pubblicazione:
Entrata in vigore:
Variazioni: –
Declaratorie di illegittimita’: –
Riferimenti:
Attuazione:
Vigenza: in vigore.
Ultimo aggiornamento: 2.8.2022 (data di trasmissione all’unione europea).
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INDICE
1 OBIETTIVI GENERALI E STRUTTURA DEL PIANO
Next generation EU: risorse, obiettivi e portata strategica
Impostazione e obiettivi generali del piano italiano
Risorse del piano e allocazione a missioni e componenti
Integrazioni del piano con il semestre europeo
Le riforme previste dal piano
Le priorita’ trasversali
2A LE RIFORME
Le riforme orizzontali: PA e giustizia
Le riforme abilitanti: semplificazione e concorrenza
Le altre riforme di accompagnamento al piano
2B LE MISSIONI
MISSIONE 1: DIGITALIZZAZIONE, INNOVAZIONE, COMPETITIVITÀ, CULTURA E TURISMO
M1C1: Digitalizzazione, Innovazione e Sicurezza nella PA
M1C2: Digitalizzazione, Innovazione e Competitivita’ nel Sistema Produttivo
M1C3: Turismo e Cultura 4.0
MISSIONE 2: RIVOLUZIONE VERDE E TRANSIZIONE ECOLOGICA
M2C1: Economia circolare e agricoltura sostenibile
M2C2: Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilita’ sostenibile
M2C3: Efficienza energetica e riqualificazione degli edifici
M2C4: Tutela del territorio e della risorsa idrica
MISSIONE 3: INFRASTRUTTURE PER UNA MOBILITÀ SOSTENIBILE
M3C1: Investimenti sulla rete ferroviaria
M3C2: Intermodalita’ e logistica integrata
MISSIONE 4: ISTRUZIONE E RICERCA
M4C1: Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle universita’
M4C2: Dalla ricerca all’impresa
MISSIONE 5: INCLUSIONE E COESIONE
M5C1: Politiche per il lavoro
M5C2: Infrastrutture sociali, famiglie, comunita’ e terzo settore
M5C3: Interventi speciali per la coesione territoriale
MISSIONE 6: SALUTE
M6C1: Reti di prossimita’, strutture e telemedicina per l’assistenza sanitaria territoriale
M6C2: Innovazione, ricerca e digitalizzazione del servizio sanitario nazionale
3 Attuazione e monitoraggio
4 Valutazione dell’impatto macroeconomico
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La pandemia di Covid-19 ha colpito l’economia italiana piu’ di altri Paesi europei. Nel 2020, il prodotto interno lordo si e’ ridotto dell’8,9 per cento, a fronte di un calo nell’Unione Europea del 6,2. L’Italia e’ stata colpita prima e piu’ duramente dalla crisi sanitaria. Le prime chiusure locali sono state disposte a febbraio 2020, e a marzo l’Italia e’ stata il primo Paese dell’UE a dover imporre un lockdown generalizzato. Ad oggi risultano registrati quasi 120.000 decessi dovuti al Covid-19, che rendono l’Italia il Paese che ha subito la maggior perdita di vite nell’UE.
La crisi si e’ abbattuta su un Paese gia’ fragile dal punto di vista economico, sociale ed ambientale. Tra il 1999 e il 2019, il Pil in Italia e’ cresciuto in totale del 7,9 per cento. Nello stesso periodo in Germania, Francia e Spagna, l’aumento e’ stato rispettivamente del 30,2, del 32,4 e del 43,6 per cento. Tra il 2005 e il 2019, il numero di persone sotto la soglia di poverta’ assoluta e’ salito dal 3,3 per cento al 7,7 per cento della popolazione – prima di aumentare ulteriormente nel 2020 fino al 9,4 per cento.
Ad essere particolarmente colpiti sono stati donne e giovani. L’Italia e’ il Paese dell’UE con il piu’ alto tasso di ragazzi tra i 15 e i 29 anni non impegnati nello studio, nel lavoro o nella formazione (NEET). Il tasso di partecipazione delle donne al lavoro e’ solo il 53,8 per cento, molto al di sotto del 67,3 per cento della media europea. Questi problemi sono ancora piu’ accentuati nel Mezzogiorno, dove il processo di convergenza con le aree piu’ ricche del Paese e’ ormai fermo.
L’Italia e’ particolarmente vulnerabile ai cambiamenti climatici e, in particolare, all’aumento delle ondate di calore e delle siccita’. Le zone costiere, i delta e le pianure alluvionali rischiano di subire gli effetti legati all’incremento del livello del mare e delle precipitazioni intense. Secondo le stime dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (Ispra), nel 2017 il 12,6 per cento della popolazione viveva in aree classificate ad elevata pericolosita’ di frana o soggette ad alluvioni, con un complessivo peggioramento rispetto al 2015. Dopo una forte discesa tra il 2008 e il 2014, le emissioni pro capite di gas clima-alteranti in Italia, espresse in tonnellate di CO2 equivalente, sono rimaste sostanzialmente inalterate fino al 2019.
Dietro la difficolta’ dell’economia italiana di tenere il passo con gli altri paesi avanzati europei e di correggere i suoi squilibri sociali ed ambientali, c’e’ l’andamento della produttivita’, molto piu’ lento in Italia che nel resto d’Europa. Dal 1999 al 2019, il Pil per ora lavorata in Italia e’ cresciuto del 4,2 per cento, mentre in Francia e Germania e’ aumentato rispettivamente del 21,2 e del 21,3 per cento. La produttivita’ totale dei fattori, un indicatore che misura il grado di efficienza complessivo di un’economia, e’ diminuita del 6,2 per cento tra il 2001 e il 2019, a fronte di un generale aumento a livello europeo.
Tra le cause del deludente andamento della produttivita’ c’e’ l’incapacita’ di cogliere le molte opportunita’ legate alla rivoluzione digitale. Questo ritardo e’ dovuto sia alla mancanza di infrastrutture adeguate, sia alla struttura del tessuto produttivo, caratterizzato da una prevalenza di piccole e medie imprese, che sono state spesso lente nell’adottare nuove tecnologie e muoversi verso produzioni a piu’ alto valore aggiunto.
La scarsa familiarita’ con le tecnologie digitali caratterizza anche il settore pubblico. Prima dello scoppio della pandemia, il 98,9 per cento dei dipendenti dell’amministrazione pubblica in Italia non aveva mai utilizzato il lavoro agile. Anche durante la pandemia, a fronte di un potenziale di tale modalita’ di lavoro nei servizi pubblici pari a circa il 53 per cento, l’utilizzo effettivo e’ stato del 30 per cento, con livelli piu’ bassi, di circa 10 punti percentuali, nel Mezzogiorno.
Questi ritardi sono in parte legati al calo degli investimenti pubblici e privati, che ha rallentato i necessari processi di modernizzazione della pubblica amministrazione, delle infrastrutture e delle filiere produttive. Nel ventennio 1999-2019 gli investimenti totali in Italia sono cresciuti del 66 per cento a fronte del 118 per cento nella zona euro. In particolare, mentre la quota di investimenti privati e’ aumentata, quella degli investimenti pubblici e’ diminuita, passando dal 14,6 per cento degli investimenti totali nel 1999 al 12,7 per cento nel 2019.
Un altro fattore che limita il potenziale di crescita dell’Italia e’ la relativa lentezza nella realizzazione di alcune riforme strutturali. Nonostante i progressi degli ultimi anni, permangono ritardi eccessivi nella giustizia civile: in media sono necessari oltre 500 giorni per concludere un procedimento civile in primo grado. Le barriere di accesso al mercato restano elevate in diversi settori, in particolare le professioni regolamentate. Tutto cio’ ha un impatto negativo sugli investimenti e sulla produttivita’.
Questi problemi rischiano di condannare l’Italia a un futuro di bassa crescita da cui sara’ sempre piu’ difficile uscire. La storia economica recente dimostra, tuttavia, che l’Italia non e’ necessariamente destinata al declino. Nel secondo dopoguerra, durante il miracolo economico, il nostro Paese ha registrato tassi di crescita del Pil e della produttivita’ tra i piu’ alti d’Europa. Tra il 1950 e il 1973, il Pil per abitante e’ cresciuto in media del 5,3 per cento l’anno, la produzione industriale dell’8,2 per cento e la produttivita’ del lavoro del 6,2 per cento. In poco meno di un quarto di secolo l’Italia ha portato avanti uno straordinario processo di convergenza verso i paesi piu’ avanzati. Il reddito medio degli italiani e’ passato dal 38 al 64 per cento di quello degli Stati Uniti e dal 50 all’88 per cento di quello del Regno Unito.
Tassi di crescita cosi’ eccezionali sono legati ad aspetti peculiari di quel periodo, in primo luogo la ricostruzione post-bellica e l’industrializzazione di un Paese ancora in larga parte agricolo, ma mostrano anche il ruolo trasformativo che investimenti, innovazione e apertura internazionale possono avere sull’economia di un Paese.
L’Unione Europea ha risposto alla crisi pandemica con il Next Generation EU (NGEU). È un programma di portata e ambizione inedite, che prevede investimenti e riforme per accelerare la transizione ecologica e digitale; migliorare la formazione delle lavoratrici e dei lavoratori; e conseguire una maggiore equita’ di genere, territoriale e generazionale.
Per l’Italia il NGEU rappresenta un’opportunita’ imperdibile di sviluppo, investimenti e riforme. L’Italia deve modernizzare la sua pubblica amministrazione, rafforzare il suo sistema produttivo e intensificare gli sforzi nel contrasto alla poverta’, all’esclusione sociale e alle disuguaglianze. Il NGEU puo’ essere l’occasione per riprendere un percorso di crescita economica sostenibile e duraturo rimuovendo gli ostacoli che hanno bloccato la crescita italiana negli ultimi decenni.
L’Italia e’ la prima beneficiaria, in valore assoluto, dei due principali strumenti del NGEU: il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (RRF) e il Pacchetto di Assistenza alla Ripresa per la Coesione e i Territori d’Europa (REACT-EU). Il solo RRF garantisce risorse per 191,5 miliardi di euro, da impiegare nel periodo 2021-2026, delle quali 68,9 miliardi sono sovvenzioni a fondo perduto. L’Italia intende inoltre utilizzare appieno la propria capacita’ di finanziamento tramite i prestiti della RRF, che per il nostro Paese e’ stimata in 122,6 miliardi.
Il dispositivo RRF richiede agli Stati membri di presentare un pacchetto di investimenti e riforme: il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Questo Piano, che si articola in sei Missioni e 16 Componenti, beneficia della stretta interlocuzione avvenuta in questi mesi con il Parlamento e con la Commissione Europea, sulla base del Regolamento RRF.
Le sei Missioni del Piano sono: digitalizzazione, innovazione, competitivita’, cultura e turismo; rivoluzione verde e transizione ecologica; infrastrutture per una mobilita’ sostenibile; istruzione e ricerca; inclusione e coesione; salute. Il Piano e’ in piena coerenza con i sei pilastri del NGEU e soddisfa largamente i parametri fissati dai regolamenti europei sulle quote di progetti “verdi” e digitali.
Il 40 per cento circa delle risorse territorializzabili del Piano sono destinate al Mezzogiorno, a testimonianza dell’attenzione al tema del riequilibrio territoriale. Il Piano e’ fortemente orientato all’inclusione di genere e al sostegno all’istruzione, alla formazione e all’occupazione dei giovani. Inoltre contribuisce a tutti i sette progetti di punta della Strategia annuale sulla crescita sostenibile dell’UE (European flagship). Gli impatti ambientali indiretti sono stati valutati e la loro entita’ minimizzata in linea col principio del “non arrecare danni significativi” all’ambiente (“do no significant harm” – DNSH) che ispira il NGEU.
Il Piano comprende un ambizioso progetto di riforme. Il governo intende attuare quattro importanti riforme di contesto – pubblica amministrazione, giustizia, semplificazione della legislazione e promozione della concorrenza.
La riforma della pubblica amministrazione migliora la capacita’ amministrativa a livello centrale e locale; rafforza i processi di selezione, formazione e promozione dei dipendenti pubblici; incentiva la semplificazione e la digitalizzazione delle procedure amministrative. Si basa su una forte espansione dei servizi digitali, negli ambiti dell’identita’, dell’autenticazione, della sanita’ e della giustizia. L’obiettivo e’ una marcata sburocratizzazione per ridurre i costi e i tempi che attualmente gravano su imprese e cittadini.
La riforma della giustizia ha l’obiettivo di affrontare i nodi strutturali del processo civile e penale e rivedere l’organizzazione degli uffici giudiziari. Nel campo della giustizia civile si semplifica il rito processuale, in primo grado e in appello, e si implementa definitivamente il processo telematico. Il Piano predispone inoltre interventi volti a ridurre il contenzioso tributario e i tempi della sua definizione. In materia penale, il Governo intende riformare la fase delle indagini e dell’udienza preliminare; ampliare il ricorso a riti alternativi; rendere piu’ selettivo l’esercizio dell’azione penale e l’accesso al dibattimento; definire termini di durata dei processi.
La riforma finalizzata alla razionalizzazione e semplificazione della legislazione abroga o modifica leggi e regolamenti che ostacolano eccessivamente la vita quotidiana dei cittadini, le imprese e la pubblica amministrazione. La riforma interviene sulle leggi in materia di pubbliche amministrazioni e di contratti pubblici, sulle norme che sono di ostacolo alla concorrenza, e sulle regole che hanno facilitato frodi o episodi corruttivi.
Un fattore essenziale per la crescita economica e l’equita’ e’ la promozione e la tutela della concorrenza. La concorrenza non risponde solo alla logica del mercato, ma puo’ anche contribuire ad una maggiore giustizia sociale. La Commissione europea e l’Autorita’ garante della concorrenza e del mercato, nella loro indipendenza istituzionale, svolgono un ruolo efficace nell’accertare e nel sanzionare cartelli tra imprese, abusi di posizione dominante e fusioni o acquisizioni di controllo che ostacolano sensibilmente il gioco competitivo. Il Governo s’impegna a presentare in Parlamento il disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza e ad approvare norme che possano agevolare l’attivita’ d’impresa in settori strategici, come le reti digitali, l’energia e i porti. Il Governo si impegna inoltre a mitigare gli effetti negativi prodotti da queste misure e a rafforzare i meccanismi di regolamentazione. Quanto piu’ si incoraggia la concorrenza, tanto piu’ occorre rafforzare la protezione sociale.
Il Governo ha predisposto uno schema di governance del Piano che prevede una struttura di coordinamento centrale presso il Ministero dell’economia. Questa struttura supervisiona l’attuazione del Piano ed e’ responsabile dell’invio delle richieste di pagamento alla Commissione europea, invio che e’ subordinato al raggiungimento degli obiettivi previsti. Accanto a questa struttura di coordinamento, agiscono strutture di valutazione e di controllo.
Le amministrazioni sono invece responsabili dei singoli investimenti e delle singole riforme e inviano i loro rendiconti alla struttura di coordinamento centrale. Il Governo costituira’ anche delle task force locali che possano aiutare le amministrazioni territoriali a migliorare la loro capacita’ di investimento e a semplificare le procedure.
Il Governo stima che gli investimenti previsti nel Piano avranno un impatto significativo sulle principali variabili macroeconomiche. Nel 2026, l’anno di conclusione del Piano, il prodotto interno lordo sara’ di 3,6 punti percentuali piu’ alto rispetto all’andamento tendenziale. Nell’ultimo triennio dell’orizzonte temporale (2024-2026), l’occupazione sara’ piu’ alta di 3,2 punti percentuali. Gli investimenti previsti nel Piano porteranno inoltre a miglioramenti marcati negli indicatori che misurano i divari regionali, l’occupazione femminile e l’occupazione giovanile. Il programma di riforme potra’ ulteriormente accrescere questi impatti.
Il PNRR e’ parte di una piu’ ampia e ambiziosa strategia per l’ammodernamento del Paese. Il Governo intende aggiornare le strategie nazionali in tema di sviluppo e mobilita’ sostenibile; ambiente e clima; idrogeno; automotive; filiera della salute.
L’Italia deve combinare immaginazione, capacita’ progettuale e concretezza, per consegnare alle prossime generazioni un Paese piu’ moderno, all’interno di un’Europa piu’ forte e solidale
FIRMATO MARIO DRAGHI
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ADR Alternative Dispute Resolution (Risoluzione alternativa delle controversie)
AFgAM Alta Formazione Artistica, Musicale e Coreutica
ALMP Active Labour Market Policy (Politica attiva del mercato del lavoro)
AMR Alert Mechanism Report (Relazione sul meccanismo di allerta)
ANAC Autorita’ Nazionale Anticorruzione
ANCI Associazione Nazionale Comuni Italiani
ANPAL Agenzia Nazionale Politiche Attive Lavoro
ANSP Air Navigation Service Provider (Fornitori di servizi di navigazione aerea)
ARERA Autorita’ di Regolazione per Energia Reti e Ambiente
AVR Alta Velocita’ di Rete
BEI Banca Europea per gli Investimenti
BES Benessere Equo e Sostenibile
CAM Criteri Ambientali Minimi
CGE Computational General Equilibrium models (Modelli computazionali di equilibrio generale)
CIAE Comitato Interministeriale per gli Affari Europei
CIGS Cassa Integrazione Guadagni Straordinaria
CIPE Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica
CMR Convention relative au contrat de transport international de marchandises par route (Convenzione relativa al contratto di trasporto internazionale di merci su strada)
COT Centrale Operativa Territoriale
CSR Country Specific Recommendations (Raccomandazioni specifiche per paese)
DEH Digital Education Hub (Centro di educazione digitale)
DESI Digital Economy and Society Index (Indice di digitalizzazione dell’economia e della societa’)
DIS-COLL Indennita’ di Disoccupazione per co.co.co
DNSH Do No Significant Harm Principle (Principio di non arrecare danni significativi)
DPO Dipartimento per le Pari Opportunita’
EIGE European Institute for Gender Equality (Istituto europeo per l’uguaglianza di genere)
EPSAS European Public Sector Accounting Standards (Standard europei per la contabilita’ del settore pubblico)
ERC European Research Council (Consiglio europeo della ricerca)
ERP Enterprise Resource Planning (Pianificazione delle risorse d’impresa)
ETS Emission Trading Scheme (Sistema di scambio di quote di emissioni)
FAD Formazione a Distanza
FEC Fondo Edifici di Culto
FER Fonti di Energia Rinnovabile
FIA Fondo Investimenti per l’Abitare
FSC Fondo per lo Sviluppo e la Coesione
FSE Fascicolo Sanitario Elettronico
GEC General Escape Clause (Clausola di salvaguardia generale)
GHG Greenhouse Gas (Gas clima-alterante)
GOL Garanzia di Occupabilita’ dei Lavoratori
GSE Gestore Servizi Energetici
IBL Inquiry Based Learning (Apprendimento basato sull’indagine)
IeFP Istruzione e Formazione Professionale
IFEL Istituto per la Finanza e l’Economia Locale
INAPP Istituto nazionale per l’analisi delle politiche pubbliche
INDIRE Istituto Nazionale Documentazione, Innovazione, Ricerca Educativa
INVALSI Istituto Nazionale per la Valutazione del Sistema Educativo di Istruzione e di Formazione
IPCEI Important Projects of Common European Interest (Importanti progetti di comune interesse europeo)
IPSAS International Public Sector Accounting Standards (Standard internazionali per la contabilita’ del settore pubblico)
IRCCS Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico
ITS Istituti Tecnici Superiori
IVC Identificazione, Validazione e Certificazione delle competenze
JTF Just Transition Fund (Fondo per la Transizione Giusta)
MEF Ministero dell’Economia e delle Finanze
MIMS Ministero delle Infrastrutture e della Mobilita’ Sostenibili
MIP Macroeconomic Imbalances Procedure (Procedura sugli squilibri macroeconomici)
MiSE Ministero dello Sviluppo Economico
MITD Ministero per l’Innovazione Tecnologica e la Transizione Digitale
MITE Ministero della Transizione Ecologica
MITur Ministero del Turismo
MOOC Massive Open Online Course (Corso online aperto e di massa)
MSCA IF Marie Skłodowska-Curie Individual Fellowship (Borsa di ricerca individuale Marie Skłodowska-Curie)
MUR Ministero dell’Universita’ e della Ricerca
NASPI Nuova prestazione di Assicurazione Sociale per l’Impiego
NEET Not in Education, Employment or Training (Giovane non impegnato nello studio, nel lavoro o nella formazione)
NGEU Next Generation EU
NITO Nuove Imprese a Tasso zero
NZEB Nearly Zero Energy Building (Edificio a costo energetico quasi zero)
OCSE Organizzazione per la Cooperazione e loSviluppo Economico
OMT Obiettivi di Medio Termine
PES Public Employment Service (Centro per l’impiego)
PFTE Progetto di Fattibilita’ Tecnica ed Economica
PLN Piattaforma Logistica Nazionale
PNIEC Piano Nazionale Integrato Energia e Clima
PNR Programma Nazionale Ricerca
PNRR Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza
PoC Proof of Concept (Prova di fattibilita’)
PRIN Progetti di Rilevante Interesse Nazionale
PSN Polo Strategico Nazionale
PTF Produttivita’ Totale dei Fattori
PUA Provvedimento Unico in materia Ambientale
QFP Quadro finanziario pluriennale
QUEST Quarterly European Simulation Tool (Strumento europeo di simulazione trimestrale)
RAEE Rifiuti di Apparecchiature Elettriche ed Elettroniche
RdC Reddito di Cittadinanza
REACT-EU Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe (Pacchetto di assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d’Europa)
RED Radio Equipment Directive (Direttiva europea per le apparecchiature radio)
RFI Rete Ferroviaria Italiana
RGS Ragioneria Generale dello Stato
RIPAM Progetto di riqualificazione delle pubbliche amministrazioni
RRF Recovery and Resilience Facility (Dispositivo per la ripresa e la resilienza)
SAM Social Accounting Matrix (Matrice di contabilita’ sociale)
SDGs Sustainable Development Goals (Indicatori di sviluppo sostenibile)
SeP Sport e Periferie
SNA Scuola Nazionale dell’Amministrazione
SNIT Sistema Nazionale Integrato dei Trasporti
SRL Societal Readiness Level (Grado di maturita’ della societa’)
SUAP Sportello Unico per le Attivita’ Produttive
SUE Sportello Unico per l’Edilizia
SURE Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (Strumento di sostegno per attenuare i rischi di disoccupazione in un’emergenza)
TEN – T Trans-European Transport Network (Rete di trasporto transeuropea)
TFP Total Factor Productivity (Produttivita’ totale dei fattori, PTF)
TLC Teaching and Learning Centre (Centro per l’insegnamento e l’apprendimento)
TNE Transnational Education (Istruzione transnazionale)
TRL Technology Readiness Level (Grado di maturita’ tecnologica)
UPI Unione delle Province d’Italia
UTM Unmanned Traffic Management System (Sistema digitale di gestione del traffico)
IA Valutazione di Impatto Ambientale
WEEE Waste from Electrical and Electronic Equipment (Rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche, RAEE)
ZES Zone Economiche Speciali
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PARTE PRIMA – OBIETTIVI GENERALI E STRUTTURA DEL PIANO
Next generation EU: risorse, obiettivi e portata strategica
La pandemia di Covid-19 e’ sopraggiunta in un momento storico in cui era gia’ evidente e condivisa la necessita’ di adattare l’attuale modello economico verso una maggiore sostenibilita’ ambientale e sociale.
Nel dicembre 2019, la Presidente della Commissione europea, Ursula von der Leyen, ha presentato lo European Green Deal che intende rendere l’Europa il primo continente a impatto climatico zero entro il 2050.
La pandemia, e la conseguente crisi economica, hanno spinto l’UE a formulare una risposta coordinata a livello sia congiunturale, con la sospensione del Patto di Stabilita’ e ingenti pacchetti di sostegno all’economia adottati dai singoli Stati membri, sia strutturale, in particolare con il lancio a luglio 2020 del programma Next Generation EU (NGEU).
Il NGEU segna un cambiamento epocale per l’UE. La quantita’ di risorse messe in campo per rilanciare la crescita, gli investimenti e le riforme ammonta a 750 miliardi di euro, dei quali oltre la meta’, 390 miliardi, e’ costituita da sovvenzioni. Le risorse destinate al Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (RRF), la componente piu’ rilevante del programma, sono reperite attraverso l’emissione di titoli obbligazionari dell’UE, facendo leva sull’innalzamento del tetto alle Risorse Proprie. Queste emissioni si uniscono a quelle gia’ in corso da settembre 2020 per finanziare il programma di “sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione in un’emergenza” (Support to Mitigate Unemployment Risks in an Emergency – SURE).
[si omette la figura/tabella 1.1]
L’iniziativa NGEU canalizza notevoli risorse verso Paesi quali l’Italia che, pur caratterizzati da livelli di reddito pro capite in linea con la media UE, hanno recentemente sofferto di bassa crescita economica ed elevata disoccupazione. Il meccanismo di allocazione tra Stati Membri riflette infatti non solo variabili strutturali come la popolazione, ma anche variabili contingenti come la perdita di prodotto interno lordo legato alla pandemia. I fondi del NGEU possono permettere al nostro Paese di rilanciare gli investimenti e far crescere l’occupazione, anche per riprendere il processo di convergenza verso i Paesi piu’ ricchi dell’UE.
[si omette la figura/tabella 1.2]
Il programma NGEU comprende due strumenti di sostegno agli Stati membri. Il REACT-EU e’ stato concepito in un’ottica di piu’ breve termine (2021-2022) per aiutarli nella fase iniziale di rilancio delle loro economie. IL RRF ha invece una durata di sei anni, dal 2021 al 2026. La sua dimensione totale e’ pari a 672,5 miliardi di euro, di cui 312,5 miliardi sono sovvenzioni e 360 miliardi prestiti a tassi agevolati.
Se alle sovvenzioni stimate della RRF si somma la prima tranche dei trasferimenti dal REACT-EU (37,5 miliardi su un totale di 47,5 miliardi), il quadro complessivo che emerge e’ quello riportato nella figura 1.2, in cui le risorse disponibili per i principali Stati membri vengono rapportate al livello del Pil nel 2019. Sebbene i due principali strumenti del NGEU siano relativamente generosi nei confronti di Stati membri con un reddito pro capite piu’ basso, il raffronto in rapporto al Pil mette in luce l’effetto perequativo del programma e l’occasione che esso rappresenta, fra i maggiori Paesi dell’Unione, per la Spagna e l’Italia.
[si omette la figura/tabella 1.3]
Il NGEU intende promuovere una robusta ripresa dell’economia europea all’insegna della transizione ecologica, della digitalizzazione, della competitivita’, della formazione e dell’inclusione sociale, territoriale e di genere. Il Regolamento RRF enuncia le sei grandi aree di intervento (pilastri) sui quali i PNRR si dovranno focalizzare (*):
• Transizione verde
• Trasformazione digitale
• Crescita intelligente, sostenibile e inclusiva
• Coesione sociale e territoriale
• Salute e resilienza economica, sociale e istituzionale
• Politiche per le nuove generazioni, l’infanzia e i giovani
(*) Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021 che istituisce il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza, Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea, 18.2.2021
Il pilastro della transizione verde discende direttamente dallo European Green Deal e dal doppio obiettivo dell’Ue di raggiungere la neutralita’ climatica entro il 2050 e ridurre le emissioni di gas a effetto serra del 55 per cento rispetto allo scenario del 1990 entro il 2030. Il regolamento del NGEU prevede che un minimo del 37 per cento della spesa per investimenti e riforme programmata nei PNRR debba sostenere gli obiettivi climatici. Inoltre, tutti gli investimenti e le riforme previste da tali piani devono rispettare il principio del “non arrecare danni significativi” all’ambiente.
Gli Stati membri devono illustrare come i loro Piani contribuiscono al raggiungimento degli obiettivi climatici, ambientali ed energetici adottati dall’Unione. Devono anche specificare l’impatto delle riforme e degli investimenti sulla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, la quota di energia ottenuta da fonti rinnovabili, l’efficienza energetica, l’integrazione del sistema energetico, le nuove tecnologie energetiche pulite e l’interconnessione elettrica. Il Piano deve contribuire al raggiungimento degli obiettivi ambientali fissati a livello UE anche attraverso l’uso delle tecnologie digitali piu’ avanzate, la protezione delle risorse idriche e marine, la transizione verso un’economia circolare, la riduzione e il riciclaggio dei rifiuti, la prevenzione dell’inquinamento e la protezione e il ripristino di ecosistemi sani. Questi ultimi comprendono le foreste, le zone umide, le torbiere e le aree costiere, e la piantumazione di alberi e il rinverdimento delle aree urbane.
Per quanto concerne la transizione digitale, i Piani devono dedicarvi almeno il 20 per cento della spesa complessiva per investimenti e riforme. L’obiettivo e’ migliorare le prestazioni digitali sintetizzate dall’Indice di digitalizzazione dell’economia e della societa’ (DESI) (*) e dagli obiettivi delineati nella Comunicazione della Commissione “Progettare il futuro digitale dell’Europa” (**).
(*) Il DESI sintetizza numerosi indicatori di performance digitale raggruppati in cinque dimensioni: connettivita’, capitale umano, uso dell’Internet, integrazione della tecnologia digitale, servizi pubblici digitali.
(**) European Commission, Shaping Europe’s Digital Future, 19 February 2020.
Il pilastro digitale dei PNRR deve comprendere la razionalizzazione e digitalizzazione della pubblica amministrazione e lo sviluppo dei servizi pubblici digitali. Si deve inoltre migliorare la connettivita’, anche tramite un’ampia diffusione di reti di telecomunicazione (TLC) ad altissima capacita’. I costi per gli utenti devono essere sostenibili e la velocita’ di realizzazione della rete deve essere aumentata. I Piani devono inoltre sostenere la ricerca e sviluppo (R&S) nelle TLC e l’adozione delle tecnologie digitali da parte delle imprese, in particolare delle piccole e medie. Le competenze digitali di cittadini e lavoratori devono aumentare, cosi’ come la loro capacita’ di accesso a strumenti e servizi digitali, particolarmente per i gruppi sociali vulnerabili. Gli investimenti digitali devono essere allineati alle comunicazioni della Commissione in materia (*). Devono essere evidenziate e valorizzate le sinergie tra investimenti verdi e digitali.
(*) Ad esempio, la Strategia europea sui dati, il Libro bianco sull’intelligenza artificiale e la strategia dell’UE sulla cibersicurezza.
Venendo alla crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, i Piani devono rispondere alle conseguenze economiche e sociali della crisi pandemica attraverso strategie economiche che portino ad una ripresa rapida, solida e inclusiva e che migliorino la crescita potenziale. Devono pertanto contribuire a migliorare la produttivita’, la competitivita’ e la stabilita’ macroeconomica, in linea con le priorita’ delineate nella Strategia annuale per la crescita sostenibile (*). I piani devono contribuire all’attuazione del Pilastro europeo dei diritti sociali in relazione alle sue dimensioni di pari opportunita’ e accesso al mercato del lavoro; condizioni di lavoro eque; accesso all’assistenza sanitaria; protezione e inclusione sociale. I piani devono promuovere un cambiamento nelle politiche del lavoro, anche al fine di facilitare e accelerare cambiamenti strutturali quali le transizioni verdi e digitali.
(*) European Commission, Annual Sustainable Growth Strategy 2021, 17 September 2020.
Il quarto pilastro e’ la coesione sociale e territoriale. I Piani rafforzano la coesione e riducono le disparita’ locali, regionali e fra centri urbani e aree rurali. Devono anche affrontare sfide generali come quelle legate alle disuguaglianze di genere e di reddito e alle tendenze demografiche. Gli Stati membri devono descrivere le tendenze e i cambiamenti intervenuti negli ultimi anni, anche in conseguenza dell’epidemia da COVID- 19, e spiegare come i rispettivi Piani allevino la crisi e promuovano la coesione e la risoluzione degli squilibri territoriali in linea con i principi del Pilastro europeo dei diritti sociali.
Per quanto riguarda salute e resilienza economica, sociale e istituzionale, gli Stati membri devono rafforzare la propria capacita’ di risposta a shock economici, sociali e ambientali e a cambiamenti strutturali in modo equo, sostenibile e inclusivo. La pandemia ha evidenziato la vulnerabilita’ dei sistemi sanitari di fronte a tassi di contagio elevati e altre debolezze strutturali. La crisi economica ha ridotto la capacita’ degli Stati membri di crescere, e ha esacerbato gli squilibri e le disparita’ territoriali. Si deve pertanto puntare a rafforzare le catene di approvvigionamento e le infrastrutture industriali e sanitarie. È infine necessario salvaguardare le catene del valore e le infrastrutture critiche, nonche’ garantire l’accesso alle materie prime di importanza strategica e proteggere i sistemi di comunicazione.
Venendo infine alle politiche per le nuove generazioni, l’infanzia e i giovani , i Piani nazionali devono migliorare i sistemi educativi e di cura della prima infanzia, nonche’ le competenze di tutta la popolazione, comprese quelle digitali. Le nuove generazioni di europei non devono subire danni permanenti dalla crisi COVID-19. In linea con i principi del Pilastro europeo dei diritti sociali, gli Stati membri devono puntare a colmare i divari generazionali e rafforzare le politiche attive del lavoro e l’integrazione dei disoccupati. Risorse aggiuntive devono essere investite nel miglioramento dell’accesso e delle opportunita’ per bambini e giovani e all’istruzione, alla salute, all’alimentazione e agli alloggi.
Impostazione e obiettivi generali del piano italiano
I lavori di preparazione del Piano
Il 27 maggio 2020, la Commissione europea ha proposto lo strumento Next Generation EU, dotato di 750 miliardi di euro, oltre a un rafforzamento mirato del bilancio a lungo termine dell’UE per il periodo 2021-2027.
Il 21 luglio 2020, durante il Consiglio Europeo, i capi di Stato o di governo dell’UE hanno raggiunto un accordo politico sul pacchetto.
Nel settembre 2020, il Comitato interministeriale per gli Affari Europei (CIAE) ha approvato una proposta di linee guida per la redazione del PNRR, che e’ stata sottoposta all’esame del Parlamento italiano. Il 13 e 14 ottobre 2020 le Camere si sono pronunciate con un atto di indirizzo che invitava il Governo a predisporre il Piano garantendo un ampio coinvolgimento del settore privato, degli enti locali e delle forze produttive del Paese.
Su questa base, e’ iniziato il dialogo informale con la task force della Commissione europea in vista della presentazione del PNRR. Una prima bozza di Piano e’ stata presentata al Consiglio dei Ministri nella seduta del 7 dicembre 2020 per un’illustrazione preliminare, che e’ servita da documentazione di base per il confronto con le forze politiche di maggioranza. Il confronto ha riguardato la visione d’insieme della strategia di investimenti e riforme del Piano, su cui sono state formulate osservazioni e proposte di modifica, il cui risultato e’ stato sintetizzato in alcune Linee di indirizzo che hanno portato a una revisione progettuale e finanziaria che si e’ tradotta nella versione del PNRR approvata dal Consiglio dei Ministri del 12 gennaio 2021 e presentata al Parlamento.
Con l’insediamento del nuovo Governo, e’ partito un approfondito confronto interno sui contenuti del PNRR con le amministrazioni interessate alle diverse missioni e componenti del Piano e con le amministrazioni con competenze trasversali (Pari opportunita’, Politiche giovanili, Coesione territoriale), congiuntamente al dialogo con le forze politiche e gli stakeholders dei settori di riferimento, Con tali soggetti sono state affrontate le tematiche relative alle riforme e agli investimenti previsti dal Piano, anche alla luce delle esigenze di coordinamento e di integrazione con le politiche nazionali.
Il 31 marzo 2021 si e’ intanto conclusa l’attivita’ conoscitiva sulla proposta di PNRR svolta dalle Commissioni bilancio della Camera dei deputati e del Senato, anche congiuntamente alle altre Commissioni parlamentari permanenti, cui hanno preso parte numerosi attori del partenariato economico, sociale e territoriale, oltre che soggetti istituzionali ed esponenti del mondo della cultura, della ricerca scientifica e del terzo settore. Le Commissioni hanno anche audito i Ministri interessati.
Le Relazioni prodotte al termine del ciclo di audizioni dalle Commissioni competenti delle Camere (Relazione della V Commissione della Camera dei Deputati del 30 marzo 2021 e Relazione delle Commissioni riunite V e XIV del Senato del 31 marzo 2021) sono state tenute in considerazione dal Governo per l’adattamento del Piano alle istanze del dialogo economico-sociale e territoriale. Le risoluzioni finali approvate dalle Assemblee della Camera e del Senato hanno costituito le linee di indirizzo per il lavoro di stesura finale del Piano.
Contestualmente il Governo ha avviato il dialogo con gli enti territoriali nell’ambito della sede istituzionale della Conferenza Stato – Regioni, sotto l’egida del Ministro per gli Affari regionali e le autonomie. In particolare, il confronto ha riguardato sia le linee strategiche del Piano e le principali proposte di riforma e investimento, sia la definizione del modello di governo per l’attuazione degli interventi (c.d. governance). Questo confronto proseguira’ nella fase di attuazione e implementazione del Piano, attraverso l’affidamento diretto della gestione di alcuni interventi e nell’ambito della sede istituzionale della Conferenza Stato – Regioni, al fine di garantire il raccordo con le altre politiche regionali di sviluppo e la partecipazione al processo di monitoraggio e valutazione dei risultati e degli impatti dei diversi interventi sul territorio.
Allo stesso modo, nel corso della fase di attuazione del Piano, sara’ assicurata la cooperazione con il partenariato economico sociale e territoriale mediante un apposito tavolo permanente previsto nell’ambito della governance del Piano.
Il Piano cosi’ configurato e nella sua versione definitiva e’ stato infine presentato dal Presidente Draghi alle Camere e oggetto di ulteriore discussione. Il processo si e’ chiuso con l’approvazione dell e Risoluzioni del 27 aprile 2021, con cui il Parlamento ha riconosciuto che il Governo ha tenuto conto delle priorita’ di intervento e delle modalita’ di stesura del PNRR indicate dalle Camere e ha impegnato lo stesso Governo a trasmettere il Piano nazionale di ripresa e resilienza alla Commissione europea.
Assi strategici e priorita’ trasversali
Lo sforzo di rilancio dell’Italia delineato dal presente Piano si sviluppa intorno a tre assi strategici condivisi a livello europeo: digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica, inclusione sociale.
La digitalizzazione e l’innovazione di processi, prodotti e servizi rappresentano un fattore determinante della trasformazione del Paese e devono caratterizzare ogni politica di riforma del Piano. L’Italia ha accumulato un considerevole ritardo in questo campo, sia nelle competenze dei cittadini, sia nell’adozione delle tecnologie digitali nel sistema produttivo e nei servizi pubblici. Recuperare questo
deficit e promuovere gli investimenti in tecnologie, infrastrutture e processi digitali, e’ essenziale per migliorare la competitivita’ italiana ed europea; favorire l’emergere di strategie di diversificazione della produzione; e migliorare l’adattabilita’ ai cambiamenti dei mercati.
La transizione ecologica, come indicato dall’Agenda 2030 dell’ONU e dai nuovi obiettivi europei per il 2030, e’ alla base del nuovo modello di sviluppo italiano ed europeo. Intervenire per ridurre le emissioni inquinanti, prevenire e contrastare il dissesto del territorio, minimizzare l’impatto delle attivita’ produttive sull’ambiente e’ necessario per migliorare la qualita’ della vita e la sicurezza ambientale, oltre che per lasciare un Paese piu’ verde e una economia piu’ sostenibile alle generazioni future. Anche la transizione ecologica puo’ costituire un importante fattore per accrescere la competitivita’ del nostro sistema produttivo, incentivare l’avvio di attivita’ imprenditoriali nuove e ad alto valore aggiunto e favorire la creazione di occupazione stabile.
Il terzo asse strategico e’ l’inclusione sociale. Garantire una piena inclusione sociale e’ fondamentale per migliorare la coesione territoriale, aiutare la crescita dell’economia e superare diseguaglianze profonde spesso accentuate dalla pandemia. Le tre priorita’ principali sono la parita’ di genere, la protezione e la valorizzazione dei giovani e il superamento dei divari territoriali. L’empowerment femminile e il contrasto alle discriminazioni di genere, l’accrescimento delle competenze, della capacita’ e delle prospettive occupazionali dei giovani, il riequilibrio territoriale e lo sviluppo del Mezzogiorno non sono univocamente affidati a singoli interventi, ma perseguiti quali obiettivi trasversali in tutte le componenti del PNRR.
[si omette la figura/tabella 1.4]
Missioni e componenti del Piano
Le Linee guida elaborate dalla Commissione Europea per l’elaborazione dei PNRR identificano le Componenti come gli ambiti in cui aggregare progetti di investimento e riforma dei Piani stessi.
Ciascuna componente riflette riforme e priorita’ di investimento in un determinato settore o area di intervento, ovvero attivita’ e temi correlati, finalizzati ad affrontare sfide specifiche e che formino un pacchetto coerente di misure complementari. Le componenti hanno un grado di dettaglio sufficiente ad evidenziare le interconnessioni tra le diverse misure in esse proposte.
Il Piano si articola in sedici Componenti, raggruppate in sei Missioni. Queste ultime sono articolate in linea con i sei Pilastri menzionati dal Regolamento RRF e illustrati nel precedente paragrafo, sebbene la formulazione segua una sequenza e una aggregazione lievemente differente.
INSERIRE FIGURA
La transizione digitale
La rivoluzione digitale rappresenta un’enorme occasione per aumentare la produttivita’, l’innovazione e l’occupazione, garantire un accesso piu’ ampio all’istruzione e alla cultura e colmare i divari territoriali.
Nonostante i recenti miglioramenti, l’Italia e’ ancora in ritardo in termini di adozione digitale e innovazione tecnologica, come evidenziato dall’ultimo aggiornamento dell’indice DESI, che vede in nostro Paese al 24° posto fra i 27 Stati membri dell’UE. Il governo intende recuperare il terreno perduto e rendere l’Italia uno dei primi Paesi a raggiungere gli obiettivi recentemente illustrati dalla Commissione Europea nella Comunicazione “2030 Digital Compass” per creare una societa’ completamente digitale (*). Pertanto, i temi del digitale e dell’innovazione permeano il PNRR lungo una serie di priorita’.
(*) European Commission, 2030 Digital Compass – the European way for the Digital Decade, 9 marzo 2021.
Un primo obiettivo e’ offrire una connettivita’ omogenea ad alta velocita’ in tutto il paese per residenti, aziende, scuole e ospedali. Per farlo e’ necessario utilizzare tutte le tecnologie piu’ avanzate (Fibra, FWA (*), 5G) e adattare il quadro normativo in modo da facilitarne l’implementazione.
(*) Fixed Wireless Access: accesso a un edificio tramite connessione radio a un apparato di trasmissione (antenna/torre), che consente agli operatori di rete di fornire una connessione a banda larga ad altissima velocita’ alternativa a quella in fibra.
[si omette la figura/tabella 1.5]
Occorre investire nella trasformazione digitale della Pubblica Amministrazione (PA). Per farlo, seguiamo una strategia “cloud first”. Le Amministrazioni possono scegliere se migrare verso una nuova infrastruttura cloud nazionale all’avanguardia (“Polo Strategico Nazionale”, PSN) o verso un cloud “pubblico”(*) sicuro, a seconda della sensibilita’ dei dati e dei servizi coinvolti. La migrazione al cloud offre l’opportunita’ di eseguire un’importante revisione e aggiornamento dei processi e delle applicazioni delle PA. Le Amministrazioni sono aiutate in questo percorso con finanziamenti, capacita’ e riforme. Vengono razionalizzati gli appalti ICT, e sono create squadre d’implementazione dedicate al sostegno delle amministrazioni locali e centrali durante l’attuazione. Allo stesso tempo, il passaggio al cloud facilitera’ lo sviluppo di un nuovo ecosistema di prodotti e servizi per la PA.
(*) Soluzioni cloud commerciali acquistabili sul mercato.
È necessario accelerare la piena interoperabilita’ tra enti pubblici e le loro basi informative, che consenta di snellire le procedure pubbliche grazie alla piena realizzazione del principio (e obiettivo/standard della CE) del “once only”, un concetto di e-government per cui cittadini e imprese debbano poter fornire “una sola volta” le loro informazioni ad autorita’ ed amministrazioni. Per consentire un’efficace interazione tra cittadini e PA intendiamo rafforzare l’identita’ digitale, a partire da quelle esistenti (SPID e CIE), migliorare i servizi offerti ai cittadini, tra cui i pagamenti (PagoPA) e le comunicazioni con la PA (Domicilio Digitale e Piattaforma di Notifica), e fare leva sull’app “IO” come principale punto di contatto digitale con la PA.
La pandemia ha messo in evidenza come la sanita’ sia un’altra area che richiede un significativo aggiornamento digitale. Il piano accelera in modo decisivo il miglioramento, l’armonizzazione e la diffusione del Fascicolo Sanitario Elettronico (FSE) quale pietra angolare per l’erogazione dei servizi sanitari digitali e la valorizzazione dei dati clinici nazionali. Inoltre, sviluppa ecosistemi avanzati di telemedicina, asse portante del rafforzamento della sanita’ territoriale e del miglioramento degli standard di cura di cittadini e residenti.
[si omette la figura/tabella 1.6]
Il Piano rafforza la sicurezza informatica e coinvolge l’intera gamma di domini, dalle forze dell’ordine alle attivita’ operative, dall’ispezione del software all’audit delle tecnologie installate. Costruisce un sistema integrato all’avanguardia fra le diverse entita’ del Paese e lo collega a livello internazionale con partner e fornitori di tecnologia affidabili.
Si rafforza anche la “cittadinanza digitale” attraverso iniziative dedicate volte a migliorare le competenze digitali di base. Un’ampia fetta della popolazione ne e’ ancora priva: questo ostacola la partecipazione attiva alla vita democratica, l’accesso al mercato del lavoro e la diffusione dei servizi digitali.
Queste azioni fanno parte di una piu’ ampia Strategia Nazionale per le Competenze Digitali volta a promuovere un diffuso miglioramento delle competenze della forza lavoro esistente e futura su temi digitali e tecnologici. Il governo intende rafforzare l’istruzione professionale, in particolare il sistema di formazione professionale terziaria (ITS) e l’istruzione STEM (*), con una forte priorita’ sulla parita’ di genere. Le iniziative relative al sistema scolastico sono integrate da azioni per rafforzare il collegamento tra ricerca e impresa, ad esempio attraverso il sostegno alla ricerca applicata e agli ecosistemi dell’innovazione.
(*) STEM – science, technology, engineering and mathematics (scienza, tecnologia, ingegneria e matematica).
Infine, la trasformazione digitale ha un ruolo determinante anche per dare nuovo impulso alla competitivita’ del sistema produttivo. Il nuovo piano per la Transizione 4.0 rafforza il tasso d’innovazione del tessuto industriale e imprenditoriale del Paese e incentiva gli investimenti in tecnologie all’avanguardia; in ricerca, sviluppo e innovazione; e in competenze digitali e manageriali. In particolare, nel settore delle infrastrutture (di trasporto, di distribuzione elettrica, ecc.) le tecnologie digitali rappresentano un nuovo paradigma di qualita’ ed efficacia nella gestione degli asset, attraverso l’applicazione estensiva di sensori grazie ai quali analizzare i parametri chiave delle infrastrutture nel tempo.
La transizione ecologica
L’Italia e’ particolarmente esposta ai cambiamenti climatici e deve accelerare il percorso verso la neutralita’ climatica nel 2050 e verso una maggiore sostenibilita’ ambientale. Ci sono gia’ stati alcuni progressi significativi: tra il 2005 e il 2019, le emissioni di gas serra dell’Italia sono diminuite del 19 per cento. Ad oggi, le emissioni pro capite di gas climalteranti, espresse in tonnellate equivalenti, sono inferiori alla media UE.
[si omette la figura/tabella 1.7]
Tuttavia, il nostro Paese presenta ancora notevoli ritardi e vulnerabilita’. Per quanto riguarda i trasporti, l’Italia ha il numero di autovetture ogni mille abitanti piu’ alto tra i principali Paesi europei (figura 1.8) e una delle flotte di autoveicoli piu’ vecchie dell’Europa occidentale. Nel 2018 i veicoli altamente inquinanti erano pari al 45 per cento della flotta totale e al 59 per cento del trasporto pubblico.
[si omette la figura/tabella 1.8]
La quota su rotaia del trasporto totale delle merci e’ inferiore alla media UE. Nel 2019, in Italia era l’11,9 per cento, contro il 17,6 per cento. L’estensione della rete ferroviaria in rapporto alla popolazione e’ la piu’ bassa tra i principali Paesi europei (figura 1.8). Pertanto, l’aumento dell’uso della ferrovia – a fini privati e commerciali – e una maggiore integrazione dei diversi modi di trasporto possono contribuire alla decarbonizzazione e all’aumento della competitivita’ del Mezzogiorno.
La Commissione europea ha aperto tre procedure di infrazione per l’inquinamento atmosferico contro l’Italia per particolato e ossidi di azoto. Nel 2017, 31 aree in 11 regioni italiane hanno superato i valori limite giornalieri di particolato PM10. L’inquinamento nelle aree urbane rimane elevato e il 3,3 per cento della popolazione italiana vive in aree in cui i limiti europei di inquinamento sono superati. In un’analisi europea sulla maggiore mortalita’ causata dall’esposizione a polveri sottili e biossido di azoto, tra le prime 30 posizioni ci sono 19 citta’ del Nord Italia, con Brescia e Bergamo ai vertici della classifica (*). L’inquinamento del suolo e delle acque e’ molto elevato, soprattutto nella Pianura Padana. La Pianura Padana e’ anche una delle zone piu’ critiche per la presenza di ossidi di azoto e ammoniaca in atmosfera a causa delle intense emissioni di diverse attivita’ antropiche, comprese quelle agricole (**).
(*) The Lancet, “Premature mortality due to air pollution in European cities: a health impact assessment”
(**) European Environment Agency, Air quality in Europe, 2019 Report
Per quanto riguarda l’economia circolare, l’Italia si posiziona al di sopra della media UE per gli investimenti nel settore e per la produttivita’ delle risorse. Il tasso di utilizzo di materiale circolare in Italia si e’ attestato al 17,7 per cento nel 2017 e il tasso di riciclaggio dei rifiuti urbani al 49,8 per cento, entrambi al di sopra della media dell’UE. Tuttavia, significative disparita’ regionali e la mancanza di una strategia nazionale per l’economia circolare suggeriscono l’esistenza di ampi margini di miglioramento.
Gli investimenti nelle infrastrutture idriche sono stati insufficienti per anni e causano oggi rischi elevati e persistenti di scarsita’ e siccita’. La frammentazione dei diversi attori e livelli istituzionali rappresenta un ostacolo agli investimenti. 895 agglomerati hanno violato le direttive UE, con multe ad oggi pagate da 68 di loro.
L’Italia e’ inoltre particolarmente vulnerabile agli eventi idrogeologici e all’attivita’ sismica. Oltre il 90 per cento dei comuni italiani e’ ad alto rischio di frane e inondazioni, pari a circa 50.000 km del territorio
italiano. Il nostro Paese ha un patrimonio unico da proteggere: un ecosistema naturale e culturale di valore inestimabile, che rappresenta un elemento distintivo dello sviluppo economico presente e futuro.
L’Italia ha avviato la transizione e ha lanciato numerose misure che hanno stimolato investimenti importanti. Le politiche a favore dello sviluppo delle fonti rinnovabili e per l’efficienza energetica hanno consentito all’Italia di essere uno dei pochi paesi in Europa (insieme a Finlandia, Grecia, Croazia e Lettonia) ad aver superato entrambi i target 2020 in materia. La penetrazione delle energie rinnovabili si e’ attestata nel 2019 al 18,2 per cento, contro un target europeo del 17 per cento. Inoltre, il consumo di energia primaria al 2018 e’ stato di 148 Mtoe contro un target europeo di 158 Mtoe. Il Piano Nazionale integrato Energia e Clima (PNIEC) e la Strategia di Lungo Termine per la Riduzione delle Emissioni dei Gas a Effetto Serra, entrambi in fase di aggiornamento per riflettere il nuovo livello di ambizione definito in ambito europeo, forniranno l’inquadramento strategico per l’evoluzione del sistema.
[si omette la figura/tabella 1.9]
Il PNRR e’ un’occasione straordinaria per accelerare la transizione ecologica e superare barriere che si sono dimostrate critiche in passato. Il Piano introduce sistemi avanzati e integrati di monitoraggio e analisi per migliorare la capacita’ di prevenzione di fenomeni e impatti. Incrementa gli investimenti volti a rendere piu’ robuste le infrastrutture critiche, le reti energetiche e tutte le altre infrastrutture esposte a rischi climatici e idrogeologici.
Il Piano rende inoltre il sistema italiano piu’ sostenibile nel lungo termine, tramite la progressiva decarbonizzazione di tutti i settori. Quest’obiettivo implica accelerare l’efficientamento energetico; incrementare la quota di energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili, sia con soluzioni decentralizzate che centralizzate (incluse quelle innovative ed offshore); sviluppare una mobilita’ piu’ sostenibile; avviare la graduale decarbonizzazione dell’industria, includendo l’avvio dell’adozione di soluzioni basate sull’idrogeno, in linea con la Strategia europea (*). Infine, si punta a una piena sostenibilita’ ambientale, che riguarda anche il miglioramento della gestione dei rifiuti e dell’economia circolare, l’adozione di soluzioni di smart agriculture e bio-economia, la difesa della biodiversita’ e il rafforzamento della gestione delle risorse naturali, a partire da quelle idriche
(*) European Commission, A hydrogen strategy for a climate-neutral Europe, July 2020.
Il Governo intende sviluppare una leadership tecnologica e industriale nelle principali filiere della transizione (sistemi fotovoltaici, turbine, idrolizzatori, batterie) che siano competitive a livello internazionale e consentano di ridurre la dipendenza da importazioni di tecnologie e creare occupazione e crescita. Il Piano rafforza la ricerca e lo sviluppo nelle aree piu’ innovative, a partire dall’idrogeno.
Nel pianificare e realizzare la transizione, il governo intende assicurarsi che questa avvenga in modo equo e inclusivo, contribuisca a ridurre il divario Nord-Sud, e sia supportata da adeguate politiche di formazione. Vuole valorizzare la filiera italiana nei settori dell’agricoltura e dell’alimentare e migliorare le conoscenze dei cittadini riguardo alle sfide e alle opportunita’ offerte dalla transizione. In particolare, il Piano vuole favorire la formazione, la divulgazione, e piu’ in generale lo sviluppo di una cultura dell’ambiente che permei tutti i comportamenti della popolazione.
Risorse del piano e allocazione a missioni e componenti
Il Governo intende richiedere il massimo delle risorse RRF, pari a 191,5 miliardi di euro, divise in 68,9 miliardi di euro in sovvenzioni e 122,6 miliardi di euro in prestiti. Il primo 70 per cento delle sovvenzioni e’ gia’ fissato dalla versione ufficiale del Regolamento RRF, mentre la rimanente parte verra’ definitivamente determinata entro il 30 giugno 2022 in base all’andamento del PIL degli Stati membri registrato nel 2020-2021 secondo le statistiche ufficiali. L’ammontare dei prestiti RRF all’Italia e’ stato stimato in base al limite massimo del 6,8 per cento del reddito nazionale lordo in accordo con la task force della Commissione.
[si omette la figura/tabella]
La tavola 1.1 espone le risorse assegnate a missioni e componenti del PNRR. A tali risorse, si aggiungono quelle rese disponibili dal REACT-EU che, come previsto dalla normativa UE, vengono spese negli anni 2021-2023 nonche’ quelle derivanti dalla programmazione nazionale aggiuntiva.
INSERIRE FIGURA
I totali potrebbero non coincidere a causa degli arrotondamenti.
Integrazioni del piano con il semestre europeo
Situazione socioeconomica e squilibri macroeconomici
L’articolo 18(4) del Regolamento RRF, al punto (a), richiede di: spiegare come il Piano per la ripresa e la resilienza rappresenti una risposta completa ed equilibrata alla situazione socioeconomica dello Stato membro e contribuisca pertanto in modo appropriato a tutti i pilastri di cui all’articolo 3, tenendo conto delle sfide specifiche dello Stato membro interessato.
Si e’ gia’ illustrato come il presente Piano sia pienamente coerente con i sei pilastri elencati all’articolo 3 del Regolamento RRF. Per quanto riguarda, invece, la risposta alla situazione socioeconomica dell’Italia, l’adeguatezza del Piano puo’ essere valutata sulla base dei piu’ importanti documenti del Semestre europeo, ovvero i Rapporti Paese sull’Italia e, per gli aspetti di natura piu’ prettamente occupazionale e sociale, il Rapporto sull’Occupazione (*).
(*) European Commission, Proposal for a Joint Employment Report, 18 November 2020.
I rapporti sull’Italia presentati dalla Commissione negli ultimi anni hanno incluso una disamina approfondita (in-depth review) poiche’ la Procedura sugli squilibri macroeconomici (Macroeconomic Imbalances Procedure – MIP) classifica l’Italia come paese con squilibri macroeconomici eccessivi. Nel corso degli ultimi anni, gli indicatori utilizzati nella Relazione sul Meccanismo di Allerta (Alert Mechanism Report – AMR) relativi all’Italia sono complessivamente migliorati lasciando solamente due parametri fuori linea: il rapporto tra debito pubblico e Pil e il tasso di disoccupazione.
Il rapporto debito/Pil, dopo essere lievemente sceso al 134,1 per cento nel 2017, e’ risalito al 134,6 per cento nel 2019 e poi al 155,6 per cento nel 2020, a causa della forte contrazione del Pil legata alla pandemia. Il tasso di disoccupazione e’ sceso da un massimo ciclico del 12,8 per cento nel 2014, al 10,0 per cento nel 2019 e quindi al 9,3 nel 2020, a causa di un minor tasso di partecipazione al lavoro legato ancora una volta alla crisi sanitaria. Fra gli indicatori AMR, si evidenzia anche l’elevato tasso di disoccupazione giovanile dell’Italia, che da un massimo del 42,7 per cento nel 2014 e’ sceso fino al 29,2 per cento nel 2019 per poi risalire lievemente al 29,5 per cento nel 2020, molto al di sopra della media UE (*).
(*) A dicembre 2020, il tasso di disoccupazione per gli under-25 era pari in media al 17,0 per cento nell’UE e al 31,0 per cento in Italia
A livello di squilibri macroeconomici, le analisi della Commissione sottolineano il basso ritmo di crescita dell’economia italiana negli ultimi due decenni, che viene principalmente ascritto a un andamento insoddisfacente della produttivita’ totale dei fattori (TFP). Quest’ultimo dipende principalmente da cause di natura strutturale, che e’ necessario affrontare tramite un ampio spettro di riforme e politiche mirate.
Per quanto riguarda l’elevato debito pubblico in rapporto al Pil, oltre a misure per il rafforzamento della crescita economica, coerentemente con le regole fiscali dell’Unione, la Commissione ha tradizionalmente raccomandato di migliorare il saldo di bilancio strutturale (ovvero al netto degli effetti ciclici e delle misure di bilancio temporanee) fino a raggiungere l’Obiettivo di Medio Termine (OMT), attualmente definito come un surplus strutturale dello 0,5 per cento del Pil. Questa raccomandazione e’ stata sospesa nel 2020 a causa della pandemia e in coerenza con l’attivazione della “general escape clause”. Secondo le piu’ recenti valutazioni della Commissione, il saldo strutturale della PA e’ stato pari al -2,6 per cento del Pil nel 2018, migliorando al -1,9 per cento del Pil nel 2019 per poi peggiorare al -5,8 per cento del Pil a causa della crisi pandemica e dei necessari interventi di sostegno all’economia (*). Secondo la Commissione il saldo strutturale migliorera’ al -5,0 per cento nel 2021 e al -4,3 per cento nel 2022. In termini di performance macroeconomica, negli anni piu’ recenti l’Italia ha continuato a registrare tassi di crescita del Pil inferiori alla media UE. Sempre nell’ultimo decennio, la bilancia commerciale e le partite correnti hanno registrato surplus significativi. Il surplus delle partite correnti nel 2020 e’ stato pari al 3,6 per cento del Pil.
(*) European Commission, European Economic Forecast, Autumn 2020, Institutional Paper 136, November 2020.
[si omette la figura/tabella]
Il Governo ritiene che il Piano costituisca una risposta adeguata e credibile a queste sfide macroeconomiche. Il Governo concorda con la Commissione circa l’importanza delle riforme strutturali per migliorare crescita di lungo periodo del Paese. Il Piano include un ampio spettro di provvedimenti che toccano molti dei principali nodi strutturali dell’economia, come la riforma della Pubblica Amministrazione, della Giustizia e un’agenda di semplificazioni. Alle riforme si accompagna un sostanzioso rilancio degli investimenti, dopo anni di moderato consolidamento di bilancio. Le riforme e gli investimenti contribuiscono a rilanciare la produttivita’ totale dei fattori e con essa la crescita potenziale dell’economia italiana. La disponibilita’ di un ammontare rilevante di sovvenzioni all’interno degli strumenti del NGEU (circa il 4,5 per cento del Pil, distribuito lungo poco piu’ di cinque anni) consente di impartire una notevole spinta all’accumulazione di capitale pubblico e privato e all’innovazione limitando l’impatto sul deficit e il e debito pubblico.
Una valutazione preliminare dell’impatto del Piano e’ che esso possa aumentare il tasso di crescita potenziale dell’economia italiana di 0,5 punti percentuali in forza della maggiore spesa effettuata e circa 0,3 punti grazie alla piena attuazione del tipo di riforme programmate. Prima della crisi, il tasso di crescita potenziale dell’economia era stimato (con il metodo della funzione di produzione seguito a livello UE) a 0,6 per cento. In via prudenziale, si puo’ valutare che l’attuazione del Piano porterebbe il tasso di crescita potenziale nell’anno finale del programma all’1,4 per cento. Un ulteriore aumento puo’ derivare da una risposta piu’ forte di quanto stimato della spesa per investimenti.
[si omette la figura/tabella]
La maggiore crescita dovuta al Piano comporta anche una significativa discesa del tasso di disoccupazione. Se si include il solo effetto dei maggiori investimenti del PNRR, il tasso di disoccupazione scende al 7,5 per cento nel 2026. Se si includono anche gli effetti positivi delle riforme, si giunge al 7,1 per cento, un livello uguale all’attuale tasso di disoccupazione nell’UE e comunque ben al di sotto della soglia fissata dalla Commissione per valutare gli squilibri macroeconomici, pari al 10 per cento.
Sfide economiche e risposta alle Raccomandazioni specifiche per Paese
Il punto (b) del gia’ citato Articolo 18(4) richiede di spiegare come il Piano per la ripresa e la resilienza contribuisca ad affrontare in modo efficace tutte o un sottoinsieme significativo delle sfide, individuate nelle pertinenti Raccomandazioni specifiche per paese (Country Specific Recommendations, CSR), inclusi i relativi aspetti di bilancio, cosi’ come le raccomandazioni espresse a norma dell’articolo 6 del regolamento (UE) n. 1176/2011, se del caso, rivolte allo Stato membro interessato, o in altri documenti pertinenti adottati ufficialmente dalla Commissione nell’ambito del semestre europeo.
Le CSR rilevanti ai fini del PNRR sono quelle del 2019 e del 2020. La Commissione ha recentemente rilevato un maggiore grado di conformita’ per quanto riguarda le CSR 2020. Il Piano risponde a gran parte delle CSR 2019 non ancora soddisfatte.
Per quanto riguarda le Raccomandazioni 2019, con riferimento alla politica fiscale, nella CSR 1 il Consiglio raccomanda di ridurre la pressione fiscale sul lavoro, e di compensare tale riduzione con una revisione delle agevolazioni fiscali e una riforma dei valori catastali non aggiornati, nonche’ il contrasto all’evasione, in particolare nella forma dell’omessa fatturazione. Si invita inoltre a potenziare i pagamenti elettronici obbligatori, anche mediante un abbassamento dei limiti legali per i pagamenti in contanti. Infine, si richiede di attuare pienamente le passate riforme pensionistiche al fine di ridurre il peso delle pensioni di vecchiaia nella spesa pubblica e creare margini per altra spesa sociale e spesa pubblica favorevole alla crescita.
Con riferimento alla pressione fiscale sul lavoro, si ricorda che nel 2020 si e’ operata una significativa riduzione del cosiddetto cuneo fiscale sul lavoro dipendente, che ha aumentato il trasferimento mensile ai percettori di reddito da lavoro dipendente da 80 a 100 euro; ha innalzato il limite superiore di reddito per tale beneficio; e ha rivisto le detrazioni di imposta. La Legge di Bilancio 2021 ha finanziato la copertura permanente di tale misura. Sempre nel 2020, e’ stata introdotta la cosiddetta Fiscalita’ di vantaggio al Sud, un taglio del 30 per cento dei contributi sociali dovuti dai datori di lavoro nel Mezzogiorno. Sono inoltre stati azzerati i versamenti contributivi sulle nuove assunzioni di donne e giovani fino all’eta’ di 35 anni. Tutto cio’ ha portato a una riduzione del cuneo fiscale sul lavoro che riequilibra la distribuzione dei redditi, migliora l’inclusione di genere, territoriale e generazionale, e ha un notevole rilievo macroeconomico per via delle sue proporzioni complessive. Compatibilmente con le esigenze complessive della finanza pubblica, il Governo operera’ per ridurre ulteriormente il cuneo fiscale sul lavoro, con interventi graduali ma di natura strutturale finalizzati a migliorare il reddito dei lavoratori e la competitivita’ dell’economia italiana.
L’attivita’ di contrasto all’evasione fiscale prosegue e, al netto degli effetti avversi della crisi epidemica sull’attivita’ di recupero del gettito, ha prodotto positivi risultati anche nel 2020. Secondo l’ultima Relazione sul tema, il tax gap nel 2018 si e’ ridotto di 5 miliardi, con progressi particolarmente significativi per quanto riguarda il gettito IVA (*). Negli ultimi due anni, l’allargamento dell’obbligatorieta’ della fatturazione elettronica e la trasmissione digitale dei corrispettivi (‘scontrini elettronici’) hanno portato ad ulteriori aumenti del gettito. La diffusione dei pagamenti elettronici e’ stata promossa con il Piano “Italia Cashless”, attraverso la riduzione del limite massimo di utilizzo del contante (da 3.000 a 2.000 euro da luglio 2020 e a 1.000 euro da gennaio 2022).
(*) Relazione sull‘economia non osservata e sull’evasione fiscale e contributiva, Anno 2020, http://www.dt.mef.gov.it/modules/documenti_it/analisi_progammazione/documenti_programmatici/nadef_2020.
In tema di lavoro e inclusione, la CSR 2 del 2019 chiede di intensificare gli sforzi per contrastare il lavoro sommerso; garantire che le politiche attive del mercato del lavoro e le politiche sociali siano efficacemente integrate e coinvolgano soprattutto i giovani e i gruppi vulnerabili; sostenere la partecipazione delle donne al mercato del lavoro attraverso una strategia complessiva, in particolare garantendo l’accesso a servizi di assistenza all’infanzia e a lungo termine di qualita’; migliorare i risultati scolastici, anche mediante adeguati investimenti mirati, e promuovere il miglioramento delle competenze, in particolare rafforzando le competenze digitali.
A questo proposito va sottolineato che la politica di bilancio negli ultimi tre anni ha dedicato crescenti risorse a tutti questi ambiti. In particolare, si ricordano i concorsi per le assunzioni degli ispettori del lavoro; la legge contro il caporalato e la sanatoria dei lavoratori irregolari in agricoltura; gli sgravi contributivi sulle nuove assunzioni di giovani e donne; l’introduzione di uno schema di reddito universale (Reddito di Cittadinanza) che prevede anche un’ampia serie di misure di attivazione al lavoro; i finanziamenti aggiuntivi per gli asili nido; l’introduzione dell’Assegno unico universale per i figli. La Missione 5 del PNRR rafforza notevolmente le politiche di inclusione di genere e a favore dei giovani.
La CSR 3 del 2019 si concentra sugli investimenti in materia di ricerca e innovazione e sulla qualita’ delle infrastrutture, sulle disparita’ regionali, nonche’ sull’efficienza della pubblica amministrazione, la digitalizzazione, la qualita’ dei servizi pubblici locali e la concorrenza. A queste esigenze rispondono direttamente le Missioni 1 e 4 del PNRR. In merito alla Concorrenza, il Governo ha in programma di intraprendere un ampio spettro di iniziative, descritte nella Parte 2.
INSERIRE FIGURA
La CSR 4 del 2019 riguarda la giustizia, e si concentra in particolare sulla riduzione della durata dei processi civili in tutti i gradi di giudizio e il contrasto alla corruzione. La riforma della giustizia e’ una delle riforme di contesto del PNRR e, come tale, e’ riassunta nel paragrafo seguente e, in maggior dettaglio nella Parte 2 del PNRR.
Infine, la CSR 5 del 2019 riguarda il risanamento del sistema bancario. Nell’ultimo anno, pur nel difficile contesto della crisi pandemica, le banche italiane hanno continuato a ridurre la quota delle sofferenze in rapporto agli impieghi verso la clientela. È ragionevole pensare che nel momento in cui verranno meno la moratoria sui prestiti e il regime straordinario di garanzie dello Stato sui prestiti alle PMI, si possa determinare un moderato deterioramento della qualita’ degli attivi bancari. Si prevede che l’impulso alla crescita del PNRR limiti questo effetto alla luce del complessivo miglioramento delle condizioni macroeconomiche
Per quanto attiene, infine, alle Raccomandazioni del 2020, la Commissione ritiene che l’Italia abbia registrato notevoli progressi sul 12 per cento delle raccomandazioni e qualche progresso sul 47 per cento, nonche’ progressi limitati sul 41 per cento. Gli interventi di sostegno a famiglie e imprese e le altre misure prese per rispondere alla crisi Covid-19 attuati a partire dal marzo scorso hanno infatti coperto la maggior parte delle iniziative richieste dal Consiglio. Il PNRR integrera’ queste azioni intervenendo in campi quali il miglioramento delle competenze, la transizione ecologica, la riforma della PA e della giustizia e il rafforzamento della resilienza e della capacita’ del sistema sanitario.
Potenziale di crescita, resilienza e inclusione
Il Regolamento RRF all’ Articolo 18(4) punto (c) richiede una spiegazione dettagliata del modo in cui il PNRR rafforza il potenziale di crescita, la creazione di posti di lavoro e la resilienza economica, sociale e istituzionale dello Stato membro interessato, anche attraverso la promozione di politiche per l’infanzia e la gioventu’, e attenua l’impatto sociale ed economico della crisi COVID-19, contribuendo all’attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali e migliorando cosi’ la coesione economica, sociale e territoriale e la convergenza all’interno dell’Unione.
Si e’ gia’ descritto in precedenza come le iniziative del PNRR innalzeranno il tasso di crescita potenziale dell’economia italiana. Nella Parte 4 del presente documento sono illustrati gli impatti previsti sul Pil e l’occupazione, che si prevede siano pari, rispettivamente, a 3,6 punti percentuali e circa 3 punti percentuali in termini di livello di queste variabili nel 2026, l’anno finale del Piano. Nella Parte 4 sono riassunti anche gli impatti su indicatori di inclusione territoriale, di genere e generazionale. Il tema della parita’ di genere e delle pari opportunita’ e’ anche affrontato nel paragrafo seguente.
Contributo del Piano alle sfide comuni e iniziative flagship del NGEU
Nel settembre scorso, avviando il Semestre europeo 2021, la Commissione ha descritto una serie di sfide comuni che gli Stati membri devono affrontare all’interno dei rispettivi Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza (*).
(*) European Commission, Annual Sustainable Growth Strategy, 17 September 2020.
Gli Stati membri sono invitati a fornire informazioni su quali componenti del loro Piano contribuiscono ai sette programmi di punta (“Flagship programs”) europei: 1) Power up (Accendere); 2) Renovate (Ristrutturare); 3) Recharge and refuel (Ricaricare e Ridare energia); 4) Connect (Connettere); 5) Modernise (Ammodernare); 6) Scale-up (Crescere); e 7) Reskill and upskill (Dare nuove e piu’ elevate competenze).
Il Piano affronta tutte queste tematiche. Qui di seguito si riassumono i principali obiettivi di tali programmi flagship e si illustrano le iniziative che sono poi dettagliate nella Parte 2 di questo documento.
Power up. La Commissione stima che per conseguire gli obiettivi del Green Deal europeo l’UE dovra’ incrementare di 500 GW la produzione di energia da fonti rinnovabili entro il 2030 e chiede agli Stati membri di realizzare il 40 per cento di questo obiettivo entro il 2025 nell’ambito dei PNRR. Inoltre, coerentemente con la Strategia idrogeno, chiede che si realizzi l’installazione di 6 GW di capacita’ di elettrolisi e la produzione e il trasporto di un milione di tonnellate di idrogeno rinnovabile, anche in questo caso entro il 2025.
I progetti presentati nel presente Piano puntano ad incrementare la capacita’ produttiva di energia da fonti rinnovabili innovative e non ancora in “grid parity” per circa 3,5 GW (agri-voltaico, “energy communities” e impianti integrati offshore). Viene inoltre accelerato lo sviluppo di soluzione tradizionali gia’ oggi competitive (eolico e solare onshore) attraverso specifiche riforme volte a semplificare le complessita’ autorizzative. L’obiettivo fissato dal PNIEC (un incremento di 15 GW entro il 2025 in confronto al 2017) viene rivisto al rialzo. Per quanto riguarda l’idrogeno, all’interno del PNRR verra’ finanziato lo sviluppo di 1GW di elettrolizzazione, nonche’ la produzione e il trasporto di idrogeno per un ammontare che sara’ dettagliato nella Strategia Idrogeno di prossima pubblicazione.
Renovate. Si punta a ristrutturare gli edifici pubblici e privati, migliorandone l’efficienza energetica attraverso l’isolamento termico, gli impianti di riscaldamento e raffreddamento e l’autoproduzione di elettricita’, nonche’ il monitoraggio dei consumi da parte degli utenti. L’obiettivo fissato dall’UE e’ di raddoppiare il tasso di efficientamento degli edifici entro il 2025.
Il presente Piano mira a migliorare l’efficienza energetica sia degli edifici pubblici che di quelli privati. Gli investimenti saranno concentrati sulle seguenti linee: i) attuazione di un programma per migliorare l’efficienza e la sicurezza del patrimonio edilizio pubblico, con interventi riguardanti in particolare scuole e cittadelle giudiziarie; ii) utilizzo di un incentivo temporaneo per la riqualificazione energetica e l’adeguamento antisismico del patrimonio immobiliare privato e per l’edilizia sociale, attraverso detrazioni fiscali per i costi sostenuti per gli interventi (Superbonus); iii) sviluppo di sistemi di teleriscaldamento efficienti. Obiettivo di questi interventi e’ un risparmio pari almeno a 0,32 Mtep e 0,98 MtCO2 entro il 2026.
Recharge and refuel. La Commissione stima che per raggiungere gli obiettivi di riduzione delle emissioni e dell’inquinamento fissati per il 2030 sia necessario dare un forte impulso alla mobilita’ sostenibile, costruendo tre milioni di punti di ricarica per auto elettriche e 1.000 stazioni di rifornimento a idrogeno. L’obiettivo assegnato a NGEU e’ di consentire di realizzare meta’ di tale incremento entro il 2025.
L’obiettivo complessivo dell’Italia, necessario a coprire il fabbisogno energetico richiesto dai veicoli elettrici, e’ di oltre 3,4 milioni di infrastrutture di ricarica al 203, di cui 32.000 pubblici, veloci e ultraveloci. La linea progettuale inserita nella componente M2C2 del presente Piano consente di istallare 21.355 punti di ricarica pubblici veloci e ultraveloci (ad oggi piu’ lontani dalla competitivita’ economica e per i quali c’e’ anche una ridotta disponibilita’ di misure e fondi). In aggiunta viene finanziato lo sviluppo di 40 stazioni di rifornimento per veicoli su ruota a idrogeno e 9 per il trasporto ferroviario.
Connect. Questo flagship punta alla rapida diffusione delle connessioni a banda ultra-larga sia con reti in fibra, sia con FWA, utilizzando anche le tecnologie radio 5G ora disponibili. Nel 2019 solo il 44 per cento delle famiglie europee aveva accesso a reti di trasmissione dati ad altissima capacita’, e la copertura nelle aree rurali era assai limitata. Secondo la Commissione, mentre le aree urbane e le principali vie di trasporto terrestre dovrebbero essere coperte attraverso finanziamenti privati, la RRF dovrebbe garantire che entro il 2025 vi sia la piu’ ampia copertura 5G in tutte le aree dell’Unione.
Il presente Piano punta a portare entro il 2026 connessioni a banda ultra-larga su tutto il territorio nazionale. Gli interventi verranno realizzati adottando un approccio “tecnologicamente neutro”, con l’impiego di fibra e Fixed Wireless Access-5G per garantire un utilizzo ottimale delle risorse e un tempestivo raggiungimento degli obiettivi. Inoltre, si completera’ la copertura di scuole (9.000 edifici) e ospedali (oltre 12.000 strutture sanitarie).
Modernise. Questo flagship concerne la digitalizzazione di alcuni importanti servizi pubblici, quali l’identificazione, l’autenticazione, la giustizia e la sanita’. Entro il 2025, gli Stati membri dovranno garantire la fornitura di un’identita’ digitale europea (e-ID) e le pubbliche amministrazioni dovranno fornire servizi pubblici digitali interoperabili, personalizzati e di facile utilizzo.
La componente M1C1 del presente Piano si propone di sviluppare l’offerta integrata e armonizzata di servizi digitali all’avanguardia orientati a cittadini, residenti e imprese, permettendo cosi’ all’Italia di realizzare l’ambizione europea del Digital Compass 2030, quando tutti i servizi pubblici chiave saranno disponibili online. I principali servizi su cui la M1C1 insiste sono: a) l’Identita’ digitale, raggiungendo oltre 40 milioni di Italiani con le piattaforme esistenti per l’identificazione (CIE e SPID) e completando su tutti i comuni l’estensione dell’Anagrafe della Popolazione residente ANPR; b) i pagamenti digitali tra cittadini e Pubblica amministrazione, promuovendo l’adozione di PagoPA in oltre 14.000 amministrazioni locali; c) le notifiche, tramite la creazione della nuova Piattaforma unica di notifiche digitali per comunicare efficacemente con cittadini e imprese garantendo la validita’ legale degli atti.
Il rafforzamento dei servizi pubblici digitali poggera’ su una serie di interventi “abilitanti”, tra cui la migrazione al cloud delle pubbliche amministrazioni e il rafforzamento della cybersecurity nazionale, nonche’ la diffusione della App “IO” come punto di accesso preferenziale per il cittadino. Ulteriori interventi sono previsti dalla Componente M6C2, con la digitalizzazione dei servizi riguardanti la salute. In particolare, la creazione di un Fascicolo Sanitario Elettronico omogeneo a livello nazionale, che diventera’ il singolo punto di accesso per cittadini e residenti alla loro storia clinica ed ai servizi offerti dal Sistema Sanitario Nazionale; e il rafforzamento della telemedicina. La modernizzazione del Sistema Sanitario Nazionale prevede di potenziare anche la telemedicina e aggregare le migliori piattaforme regionali per garantire assistenza sanitaria remota, in aggiunta a quella domiciliare”.
Scale up. L’obiettivo e’ di raddoppiare la produzione in Europa di semiconduttori avanzati e che siano dieci volte piu’ efficienti dal punto di vista energetico. Il raggiungimento dell’obiettivo consentirebbe ad esempio l’utilizzo su auto connesse e di raddoppiare la quota di aziende dell’UE che utilizzano servizi cloud avanzati e big data (dal 16 per cento di oggi).
Nella Componente M1C2 sono previsti investimenti volti a promuovere lo sviluppo e l’adozione di tecnologie avanzate da parte del sistema produttivo italiano tra cui: il Piano Transizione 4.0, dal valore di circa €14 miliardi, di cui almeno il 10 per cento destinato a incentivare l’acquisto di beni intangibili innovativi quali i servizi di cloud computing e big data analytics; lo stanziamento di €750 milioni di contributi a sostegno di progetti industriali ad alto contenuto tecnologico, tra i quali ricade la produzione di semiconduttori; e la migrazione al cloud delle pubbliche amministrazioni centrali e locali stimolera’ lo sviluppo di un ecosistema di servizi basati sul “cloud”, accelerando cosi’ lo sviluppo dell’offerta italiana.
Reskill and upskill. L’apprendimento di nuove competenze (reskilling) e il miglioramento di quelle esistenti per accedere a mansioni piu’ avanzate (upskilling) sono fondamentali per sostenere le transizioni verde e digitale, potenziare l’innovazione e il potenziale di crescita dell’economia, promuovere l’inclusione economica e sociale e garantire occupazione di qualita’. È pertanto necessario migliorare le competenze digitali e professionali attraverso investimenti in istruzione e formazione. Secondo gli obiettivi della Commissione, entro il 2025, almeno il 70 per cento dei cittadini UE nella fascia di eta’ 16-74 dovra’ possedere conoscenze digitali di base. Ulteriori obiettivi riguardano la quota di ragazzi che non possiede conoscenze digitali sotto alla soglia minima e la quota di studenti di istituti tecnici che troveranno lavoro una volta diplomati e che riceveranno istruzione e addestramento all’interno dell’azienda.
Per quanto riguarda le competenze digitali, sono potenziate le piattaforme educative, di istruzione e di aiuto all’inserimento nel mondo del lavoro, e si fa leva su esperienze regionali di successo. È inoltre istituito il Servizio Civile Digitale, attraverso il reclutamento di diverse migliaia di giovani che aiuteranno circa un milione di utenti ad acquisire competenze digitali di base. All’interno della Pubblica amministrazione, lo sforzo di reskilling e upskilling includera’ sia un’ampia offerta di corsi online aperti e di massa (MOOC, i.e. Massive Open Online Courses), sia l’introduzione di “comunita’ di competenze” (Community of Practice).
Per quanto concerne le competenze STEM, sono coinvolte 370.000 classi, almeno 2 milioni di studentesse (entro l’Anno accademico 2024/25) e 150.000 docenti (entro l’AA 2023/24) in progetti volti allo sviluppo delle competenze STEM. L’Istruzione Tecnica Superiore sara’ destinataria di maggiori investimenti per stimolare le iscrizioni ai percorsi ITS (con un incremento del 100 per cento fino a 18.750 iscritti e 5.250 diplomati all’anno).
Gli investimenti in scuola e universita’ sono accompagnati da specifiche riforme, finalizzate a garantirne l’efficacia e a favorire gli strumenti di valutazione; e da interventi di carattere infrastrutturale, come la predisposizione di ambienti di apprendimento connessi e arricchiti da strumenti digitali – prevista la trasformazione di 100.000 classi in “ambienti di apprendimento connessi” – per cogliere nuove opportunita’ didattiche.
Le riforme previste dal piano
Il Piano prevede un insieme integrato di investimenti e riforme orientato a migliorare l’equita’, l’efficienza e la competitivita’ del Paese, a favorire l’attrazione degli investimenti e in generale ad accrescere la fiducia di cittadini e imprese.
Le riforme previste dal Piano puntano, in particolare, a ridurre gli oneri burocratici e rimuovere i vincoli che hanno fino ad oggi rallentato la realizzazione degli investimenti o ne hanno ridotto la produttivita’. Come tali, sono espressamente connesse agli obiettivi generali del PNRR, concorrendo, direttamente o indirettamente, alla loro realizzazione.
A questo fine, il Piano comprende tre diverse tipologie di riforme:
• Riforme orizzontali o di contesto, d’interesse traversale a tutte le Missioni del Piano, consistenti in innovazioni strutturali dell’ordinamento, idonee a migliorare l’equita’, l’efficienza e la competitivita’ e, con esse, il clima economico del Paese;
• Riforme abilitanti, ovvero gli interventi funzionali a garantire l’attuazione del Piano e in generale a rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali che condizionano le attivita’ economiche e la qualita’ dei servizi erogati;
• Riforme settoriali, contenute all’interno delle singole Missioni. Si tratta di innovazioni normative relative a specifici ambiti di intervento o attivita’ economiche, destinate a introdurre regimi regolatori e procedurali piu’ efficienti nei rispettivi ambiti settoriali (ad esempio, le procedure per l’approvazione di progetti su fonti rinnovabili, la normativa di sicurezza per l’utilizzo dell’idrogeno).
Infine, a queste tipologie di riforma si aggiungono le misure che, sebbene non ricomprese nel perimetro del Piano, devono considerarsi concorrenti alla realizzazione degli obiettivi generali del PNRR. Sono le riforme di accompagnamento alla realizzazione del Piano, tra le quali devono includersi gli interventi programmati dal Governo per la razionalizzazione e l’equita’ del sistema fiscale e per l’estensione e il potenziamento del sistema di ammortizzatori sociali.
Le riforme orizzontali e abilitanti sono descritte in dettaglio nella Parte 2 del presente documento. Quelle settoriali sono inserite nella trattazione delle singole Missioni nei successivi paragrafi della Parte 2 e nell’appendice tecnica.
Le priorita’ trasversali
Per l’Italia il programma Next Generation EU non rappresenta solo l’occasione per realizzare una Piena transizione ecologica e digitale, ma anche per recuperare i ritardi storici che penalizzano storicamente il Paese e che riguardano le persone con disabilita’, i giovani, le donne e il Sud.
Per essere efficace, strutturale e in linea con gli obiettivi del pilastro europeo dei diritti sociali, la ripresa dell’Italia deve dare pari opportunita’ a tutti i cittadini, soprattutto quelli che non esprimono oggi pienamente il loro potenziale. La persistenza di disuguaglianze di genere, cosi’ come l’assenza di pari opportunita’ a prescindere da provenienza, religione, disabilita’, eta’ o orientamento sessuale, non e’ infatti solo un problema individuale, ma e’ un ostacolo significativo alla crescita economica.
Per questo motivo le 6 Missioni del PNRR condividono priorita’ trasversali, relative alle pari opportunita’ generazionali, di genere e territoriali. Le Riforme e le Missioni sono valutate sulla base dell’impatto che avranno nel recupero del potenziale dei giovani, delle donne e dei territori, e nelle opportunita’ fornite a tutti, senza alcuna discriminazione. Questa attenzione trasversale, articolata puntualmente in tutte le missioni del PNRR, corrisponde anche alle raccomandazioni specifiche della Commissione Europea sull’Italia del 2019 e del 2020.
Per perseguire le finalita’ relative alle pari opportunita’, generazionali e di genere, saranno in particolare inserite, per le imprese che, a diverso titolo, parteciperanno ai progetti finanziati dal PNRR e dai Fondi REACT-EU e FCN, previsioni dirette a condizionare l’esecuzione dei progetti all’assunzione di giovani e donne, anche per il tramite di contratti di formazione/specializzazione che possono essere attivati prima dell’avvio dei medesimi progetti. In particolare, con specifici interventi normativi, sara’ previsto l’inserimento nei bandi gara, tenuto anche conto della tipologia di intervento, di specifiche clausole con cui saranno indicati, come requisiti necessari e in aggiunta, premiali dell’offerta, criteri orientati verso tali obiettivi. I criteri saranno definiti tenendo, tra l’altro, conto dell’oggetto del contratto, della tipologia e della natura del singolo progetto in relazione ai profili occupazionali richiesti, dei principi di proporzionalita’, ragionevolezza, non discriminazione, trasparenza, degli indicatori degli obiettivi attesi in termini di occupazione femminile e giovanile al 2026 anche tenendo conto dei corrispondenti valori medi nonche’ dei corrispondenti indicatori medi settoriali europei in cui vengono svolti i progetti.
Le politiche per i giovani
I giovani sono tra le categorie piu’ colpite dalle ricadute sociali ed economiche dell’epidemia di nuovo coronavirus. Stando ai dati Istat di febbraio 2021, il tasso di occupazione tra i 15-25enni e’ diminuito di 14,7 punti percentuali in un anno, oltre tre volte il valore medio nazionale. I 25-34enni hanno perso complessivamente 258 mila posti di lavoro dal febbraio scorso (-6,4 per cento) su un totale di 945 mila.
Sono aumentati anche i giovani che non lavorano e non sono iscritti a nessun corso di studio o di formazione (Not in Education, Employment or Training – NEET). Se prima della pandemia i NEET erano circa 2.003.000, al quarto trimestre del 2020, erano saliti a 2.066.000. La questione giovanile in Italia emerge nel confronto con gli altri paesi europei. Secondo Eurostat, nella fascia di eta’ tra 20-34 anni, l’Italia e’ il Paese con il piu’ alto numero di NEET dell’Unione europea, il 27,8 per cento contro una media Ue del 16,4 per cento.
La mancanza di prospettive certe e di opportunita’ di sviluppo si manifesta sia nell’elevato tasso di emigrazione giovanile, sia nei risultati dell’indagine OCSE-PISA che certificano i ritardi nelle competenze rispetto ad altri Paesi europei.
Le azioni del Piano sono volte a recuperare il potenziale delle nuove generazioni e a costruire un ambiente istituzionale e di impresa in grado di favorire il loro sviluppo e il loro protagonismo all’interno della societa’.
Nella Missione 1, gli obiettivi trasversali sui giovani sono perseguiti attraverso gli interventi sulla digitalizzazione relativi, tra l’altro, a completare la connettivita’ delle scuole.
Gli investimenti e le riforme sulla transizione ecologica della Missione 2 contribuiscono alla creazione di occupazione giovanile in tutti i settori toccati dal Green Deal europeo, tra cui le energie rinnovabili, le reti di trasmissione e distribuzione, la filiera dell’idrogeno.
Per gettare basi solide per il futuro, la Missione 4 interviene su tutto il ciclo dell’istruzione e della ricerca, in risposta alle raccomandazioni specifiche della Commissione europea sull’Italia, che invitano a stimolare gli studi in campi attinenti ai settori ad alta intensita’ di conoscenza. In particolare, il Piano intende migliorare le competenze di base e la riduzione dei tassi di abbandono scolastico, e permettere allo stesso tempo di ridurre le distanze tra istruzione e lavoro, anche grazie alla riforma e allo sviluppo del sistema di formazione professionale terziaria (ITS). Gli investimenti previsti facilitano l’accesso all’istruzione universitaria, con nuove borse di studio, e le opportunita’ per i giovani ricercatori, con l’estensione dei dottorati di ricerca.
La Missione 5, in linea con le raccomandazioni specifiche della Commissione Europea sull’Italia, vuole assicurare un’integrazione efficace tra le politiche attive del mercato del lavoro e le politiche sociali, anche attraverso forti investimenti nelle politiche di istruzione e formazione (apprendistato duale). Il potenziamento del “Servizio Civile Universale” intende incrementare il numero di giovani interessati. I giovani sono inoltre coinvolti dalle misure relative alle infrastrutture sociali e alle case popolari, nonche’ dal rafforzamento dei servizi nelle aree interne.
| L’INFANZIA Il numero di nuovi nati nel 2020 e’ stato il piu’ basso mai registrato dall’unita’ d’Italia: solo 404 mila bambini, 16 mila in meno del 2019, secondo una tendenza di progressiva denatalita’ che si osserva a partire dalla seconda meta’ degli anni ’70. Una societa’ che invecchia e’ meno innovativa e meno capace di affrontare il futuro. Una nuova strategia di politiche per i giovani e per l’infanzia e’ cruciale per invertire il declino di fecondita’ e natalita’. Il PNRR da’ rilievo alle politiche per i ragazzi e i bambini, delineando una serie di misure volte anche a colmare il divario rispetto al resto d’Europa. L’offerta di servizi di educazione primaria in Italia soffre di forti carenze strutturali ed e’ stata oggetto della Raccomandazione europea n. 2 del 2019. Questa chiede di garantire l’accesso a servizi di assistenza all’infanzia e di investire per il miglioramento dei risultati scolastici e il rafforzamento delle competenze, in particolare quelle digitali. Il Piano asili nido della Missione 4 mira ad innalzare il tasso di presa in carico dei servizi di educazione e cura per la prima infanzia prevedendo €4,6 miliardi per gli asili nido e le scuole dell’infanzia. Il rapporto tra posti disponibili negli asili nido e numero di bambini di eta’ compresa tra 0 e 2 anni oggi si colloca nel nostro Paese – con forti divari territoriali – in media al 25,5 per cento, ovvero 7,5 punti percentuali al di sotto dell’obiettivo europeo del 33 per cento e 9,6 punti percentuali al di sotto della media europea. Inoltre, sono stanziati fondi per l’estensione del tempo pieno scolastico e per il potenziamento delle infrastrutture sportive a scuola. In particolare, e’ promossa l’attivita’ motoria nella scuola primaria anche in funzione di contrasto alla dispersione scolastica. Un’altra linea di investimenti riguarda l’ampliamento delle competenze degli studenti e degli insegnanti, inclusi quelli della scuola primaria, e il potenziamento delle infrastrutture scolastiche. Vengono stanziati €1,1 miliardi per il potenziamento delle competenze quantitative, tecnologiche e linguistiche nelle scuole, al fine di dotare gli studenti gia’ dalle scuole primarie di una preparazione che sviluppi le capacita’ digitali. Infine, €30 milioni sono destinati alla diffusione di conoscenze sul cambiamento climatico e le sfide ambientali, con particolare attenzione all’ambiente scolastico. |
Le politiche per le donne
La mobilitazione delle energie femminili, in un’ottica di pari opportunita’, e’ fondamentale per la ripresa dell’Italia. Per questo occorre intervenire sulle molteplici dimensioni della discriminazione verso le donne.
Le diseguaglianze di genere hanno radici profonde, che riguardano il contesto familiare e della formazione, prima ancora di quello lavorativo. Molti studi (*) mostrano, per esempio, che sono poche le donne iscritte alle materie STEM (scienza, tecnologia, ingegneria e matematica), nonostante ci siano piu’ donne laureate che uomini.
(*) Consorzio Universitario Almalaurea, 2018; Istat, Livelli di Istruzione e Livelli Occupazionali, Anno 2019
Con l’ingresso nel mondo del lavoro le disuguaglianze di genere, anziche’ diminuire, si consolidano. Il tasso di partecipazione delle donne al mondo del lavoro e’ del 53,1 per cento in Italia, di molto inferiore rispetto al 67,4 per cento della media europea. Nel Paese persiste anche un ampio divario di genere nel tasso di occupazione, pari a circa 19,8 punti percentuali nel 2019.
Anche quando lavorano, le donne risultano piu’ penalizzate rispetto agli uomini, a partire dallo stipendio percepito e dalla precarieta’ lavorativa. Sono meno le donne che ricoprono posizioni apicali, nel privato cosi’ come nel pubblico. A questo corrisponde una disparita’ salariale a svantaggio delle donne a parita’ di ruolo e di mansioni rispetto agli uomini. La maternita’ impedisce troppo spesso l’avanzamento professionale. Come sottolineato nella Relazione per paese relativa all’Italia 2020 della Commissione europea, il tasso di inattivita’ delle donne attribuibile a responsabilita’ di assistenza e’ in continua crescita dal 2010 (35,7 per cento contro il 31,8 per cento della media UE), complice anche la mancanza di servizi di assistenza adeguati e paritari. Nonostante l’imprenditoria femminile sia discretamente diffusa in Italia, la quota di autonomi sul totale degli occupati e’ ampiamente superiore tra gli uomini (7,1 per cento) rispetto alle donne (3,5 per cento).
Si tratta di forme di discriminazione indiretta, a cui si aggiungono varie forme dirette, come il bullismo in ambito scolastico e il sessismo nei luoghi di lavoro. Dall’inizio della pandemia c’e’ stata una recrudescenza di episodi di violenza sulle donne e femminicidio.
Alla luce di queste disuguaglianze, il Governo attraverso il Dipartimento per le Pari Opportunita’ intende lanciare entro il primo semestre 2021 una Strategia nazionale per la parita’ di genere 2021 -2026, in coerenza con la Strategia europea per la parita’ di genere 2020-2025. La Strategia nazionale presenta cinque priorita’ (lavoro, reddito, competenze, tempo, potere) e punta, tra l’altro, alla risalita di cinque punti entro il 2026 nella classifica del Gender Equality Index dello European Institute for Gender Equality (attualmente l’Italia e’ al 14° posto, con un punteggio di 63,5 punti su 100, inferiore di 4,4 punti alla media UE).
Il PNRR sviluppa con le sue missioni le priorita’ della strategia nazionale per la parita’ di genere 2021-2026. Le articola in un ampio programma volto sia a favorire la partecipazione femminile al mercato del lavoro, direttamente o indirettamente, sia a correggere le asimmetrie che ostacolano le pari opportunita’ sin dall’eta’ scolastica.
La Strategia e il PNRR tengono conto dell’attuale contesto demografico, in cui l’Italia e’ uno dei paesi con la piu’ bassa fecondita’ in Europa (1,29 figli per donna contro l’1,56 della media UE), e si inseriscono nel percorso di riforma e investimento sulle politiche per promuovere la natalita’ avviato col Family Act.
Per non mettere in condizione le donne di dover scegliere tra maternita’ e carriera, sono previste nel PNRR misure di potenziamento del welfare, anche per permettere una piu’ equa distribuzione degli impegni, non solo economici, legati alla genitorialita’.
La Missione 1 – tramite l’adozione di nuovi meccanismi di reclutamento nella PA e la revisione delle opportunita’ di promozione alle posizioni dirigenziali di alto livello – si pone l’obiettivo di garantire pari opportunita’ sia nell’ambito della partecipazione al mercato del lavoro, sia nelle progressioni di carriera, in linea con il secondo principio del pilastro europeo dei diritti sociali. Inoltre, le misure dedicate al lavoro agile nella Pubblica amministrazione incentivano un piu’ corretto bilanciamento tra vita professionale e vita privata.
Gli investimenti in banda larga e connessioni veloci previsti nella Missione 1 facilitano la creazione dell’infrastruttura tecnologica necessaria a fornire all’imprenditoria in genere, e all’imprenditoria femminile in particolare, gli strumenti con i quali ampliare il proprio mercato. Il potenziamento e l’ammodernamento dell’offerta turistica e culturale previsti dalla Missione 1 generano significative ricadute occupazionali su settori a forte presenza femminile come quello alberghiero, della ristorazione, delle attivita’ culturali.
La Missione 4, tramite il Piano asili nido, mira ad innalzare il tasso di presa in carico degli asili, che nel 2018 era pari ad appena il 14,1 per cento. Si prevedono, inoltre, il potenziamento dei servizi educativi dell’infanzia (3-6 anni) e l’estensione del tempo pieno a scuola, per fornire sostegno alle madri con figli piccoli e contribuire cosi’ all’occupazione femminile. Il Piano investe nelle competenze STEM tra l e studentesse delle scuole superiori per migliorare le loro prospettive lavorative e permettere una convergenza dell’Italia rispetto alle medie europee.
Nella Missione 5, e’ presente uno specifico investimento per sostenere l’imprenditorialita’ femminile, che ridisegna e migliora il sistema di sostegni attuale in una strategia integrata. L’introduzione di un sistema nazionale di certificazione della parita’ di genere intende accompagnare le imprese nella riduzione dei divari in tutte le aree piu’ critiche per la crescita professionale delle donne, e rafforzare la trasparenza salariale. Inoltre, i progetti sull’housing sociale potranno ridurre i contesti di marginalita’ estrema e a rischio di violenza che vedono maggiormente esposte le donne. Anche la valorizzazione delle infrastrutture sociali e la creazione di innovativi percorsi di autonomia per individui disabili previsti nella Missione 5 avranno effetti indiretti sull’occupazione tramite l’alleggerimento del carico di cura non retribuita gravante sulla componente femminile della popolazione.
Nella Missione 6, il rafforzamento dei servizi di prossimita’ e di supporto all’assistenza domiciliare contribuisce a ridurre l’onere delle attivita’ di cura, fornite in famiglia prevalentemente dalle donne.
Ridurre il divario di cittadinanza
Un compito essenziale del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza e’ accompagnare una nuova stagione di convergenza tra Sud e Centro-Nord, per affrontare un nodo storico dello sviluppo del Paese. Dopo un periodo di avvicinamento delle aree del Paese dagli anni del secondo dopoguerra fino a meta’ degli anni ‘70, il processo di convergenza si e’ arrestato. Sono ormai piu’ di quarant’anni che il divario, in termini di Pil pro capite, e’ rimasto sostanzialmente inalterato, se non aumentato.
L’attuale crisi ha colpito ulteriormente il Mezzogiorno, toccando settori centrali per l’area come il turismo e i servizi e incidendo pesantemente sull’occupazione femminile e giovanile. Occorre dunque superare la debolezza strutturale del sistema produttivo del Sud, in corrispondenza alle raccomandazioni specifiche della Commissione europea. Al Sud vive un terzo degli italiani, ma vi si produce soltanto un quarto del prodotto nazionale lordo. Ad oggi, e’ il territorio arretrato piu’ esteso e popoloso dell’area euro. Il suo rilancio non e’ solo un tema italiano, e’ una questione europea.
Il Mezzogiorno e’ caratterizzato non solo da un piu’ basso livello di Pil pro capite rispetto al Centro-Nord, ma anche da una piu’ bassa produttivita’, qualita’ e quantita’ del capitale umano, delle infrastrutture e dei servizi offerti dalla Pubblica Amministrazione. Tra il 2008 e il 2018, la spesa pubblica per investimenti nel Mezzogiorno si e’ piu’ che dimezzata ed e’ passata da 21 a poco piu’ di 10 miliardi.
Dalla persistenza dei divari territoriali derivano scarse opportunita’ lavorative e la crescita dell’emigrazione, in particolare giovanile e qualificata, verso le aree piu’ ricche del Paese e verso l’estero. Questo genera un ulteriore impoverimento del capitale umano residente al Sud e riduce le possibilita’ di uno sviluppo autonomo dell’area.
Il PNRR costituisce un’occasione per il rilancio del Mezzogiorno e per la ripresa del processo di convergenza con le aree piu’ sviluppate del Paese. Il Piano, in complementarita’ con la programmazione dei fondi strutturali 2021-2027 e al programma REACT-EU, mette a disposizione del Sud una capacita’ di spesa e di investimento straordinaria per puntare, in coerenza con le linee guida di Next Generation EU, al riequilibrio territoriale e al rilancio del suo sviluppo. Il Governo ha deciso di investire non meno del 40 per cento delle risorse territorializzabili del PNRR (pari a circa 82 miliardi) nelle otto regioni del Mezzogiorno, a fronte del 34 per cento previsto dalla legge per gli investimenti ordinari destinati su tutto il territorio nazionale. Le riforme per migliorare la pubblica amministrazione e accelerare gli investimenti hanno un impatto rilevante sul Sud e contribuiscono a una migliore efficacia nell’impiego dei fondi esistenti, tra cui i fondi SIE e il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione, e a favorire un maggior assorbimento nelle regioni meridionali degli incentivi e delle risorse assegnate su base competitiva, come il cosiddetto “superbonus” edilizio.
Un’ulteriore azione di riforma riguarda la definizione del livello essenziale delle prestazioni per alcuni dei principali servizi alla persona, partendo dagli asilo nido, in modo da aumentare l’offerta delle prestazioni di educazione e cura della prima infanzia, sia attraverso un Piano di infrastrutturazione sociale previsto dalla Missione 4, sia mediante le risorse ordinarie per l’erogazione del servizio stanziate nella legge di bilancio 2021 (art.1 comma 792 ove e’ previsto uno stanziamento di 300 milioni a regime).
Gli investimenti destinati al Mezzogiorno non possono prescindere da misure di contrasto alla criminalita’ e dal coinvolgimento della cittadinanza attiva contro ogni penetrazione mafiosa.
Ogni anno in Italia lo Stato confisca migliaia di beni alla mafia. Secondo i dati del Ministero dell’Interno, solo nel 2019 sono stati confiscati complessivamente 4.901 beni. Nel Piano e’ previsto un programma straordinario di interventi, pari a 300 milioni, per valorizzare una parte di questi beni, al fine di potenziare l’edilizia residenziale pubblica, rigenerare le aree urbane, migliorare i servizi socio-culturali e quelli di prossimita’.
È previsto inoltre un Piano d’azione nazionale contro il lavoro sommerso, con nuove sanzioni, campagne di informazione e progetti specifici, anche per contrastare il caporalato e rispondere alle raccomandazioni della Commissione europea.
Gli interventi della Missione 1 permettono di incidere sulla produttivita’ delle PMI del Mezzogiorno e di migliorare la connettivita’ nelle zone rurali e nelle aree interne, in corrispondenza alle raccomandazioni specifiche della Commissione europea sull’Italia e agli obiettivi dell’Unione sul digitale. Nella componente Turismo e Cultura, si segnala il rilievo attribuito ai territori del Sud.
Gli interventi sulla transizione ecologica della Missione 2 contribuiscono al superamento dei divari territoriali. In particolare, le raccomandazioni specifiche della Commissione Europea sull’Italia invitano a investire al Sud sulle infrastrutture per la gestione dei rifiuti e le infrastrutture idriche. Gli investimenti e le riforme del Piano portano a una gestione piu’ efficiente, per migliorare la capacita’ industriale dei soggetti coinvolti, e riducono l’elevato livello di dispersione delle risorse idriche (nella distribuzione per usi civili, la dispersione media e’ del 41 per cento a livello nazionale, del 51 per cento al Sud). Le riforme di sistema che accompagnano l’attuazione del Piano, improntate innanzitutto alla semplificazione ed in secondo luogo al rafforzamento della capacita’ amministrativa delle regioni del Mezzogiorno, consentiranno un maggiore assorbimento delle risorse, in particolare riferimento per gli incentivi in materia di efficienza energetica e riqualificazione degli edifici.
La qualita’ delle infrastrutture e’ al centro della Missione 3, che risponde anche alle raccomandazioni specifiche della Commissione Europea del 2019. Gli investimenti rafforzano le infrastrutture del Mezzogiorno, in particolare l’alta velocita’ ferroviaria, contribuendo anche a migliorare l’occupazione in tutta la catena logistica.
Nella Missione 4, i progetti relativi ad asili e scuole per l’infanzia, lotta all’abbandono scolastico, edilizia scolastica e contrasto alla poverta’ educativa hanno un forte impatto al Sud, favorendo un percorso che – in complementarita’ con la spesa pubblica ordinaria – dovra’ portare al rispetto costituzionale dei livelli essenziali delle prestazioni da garantire a tutti i cittadini dovunque risiedano. Inoltre, l’intervento sulla riduzione dei divari territoriali nella scuola secondaria di secondo grado contribuisce a migliorare il livello delle competenze di base e a ridurre in modo strutturale l’abbandono scolastico, soprattutto nel Mezzogiorno. La promozione di nuovi centri di eccellenza nel campo della ricerca al Sud – integrati in ecosistemi dell’innovazione a livello locale –favorisce anche il trasferimento tecnologico, l’impiego e l’attrazione di risorse qualificate.
Nella Missione 5 le misure che rafforzano i servizi essenziali e incidono sul divario di connettivita’ e digitalizzazione nelle aree marginali sono dirette ad aumentare l’attrattivita’ dei territori a maggior rischio di spopolamento, migliorare le opportunita’ di lavoro, i servizi socio-sanitari e costruire opportunita’ per le nuove generazioni. La riforma e l’infrastrutturazione delle Zone Economiche Speciali favorira’ l’attrazione di investimenti e la competitivita’ globale delle realta’ portuali meridionali. Si prevede il finanziamento di bandi per il contrasto alla poverta’ educativa al Mezzogiorno, per un valore di €220 milioni. Inoltre, il contributo del PNRR alla Strategia Nazionale per le Aree Interne sara’ complementare a un’azione piu’ ampia e organica che, coinvolgendo le risorse del FSC, mobilitera’ €2,1 miliardi nei prossimi 5 anni.
Nella Missione 6, la riorganizzazione delle politiche della salute attraverso riforme e investimenti basati sui fabbisogni assistenziali contribuisce a superare i divari tra i diversi sistemi sanitari regionali.
Il Programma REACT-EU
Al fine di assicurare da subito la coerenza tra risorse del PNRR e quelle per la coesione e perseguire concretamente gli obiettivi di complementarita’ e addizionalita’ propri delle risorse per la coesione, e’ stata inviata alla Commissione europea la programmazione del fondo REACT-EU. Questo fondo destina risorse aggiuntive per la politica di coesione 2014-2020 indirizzate ai Paesi piu’ colpiti dalla pandemia e assegna al nostro Paese la quota piu’ alta (13,5 miliardi su 47, 5 miliardi complessivi) di cui quasi 8 miliardi e mezzo sono rivolti al Mezzogiorno. La nuova programmazione valorizza innovazione e green, introduce un nuovo capitolo per affrontare i cronici problemi idrici, irrobustisce i sostegni alle PMI meridionali e investe risorse sulla ricerca, l’istruzione, il lavoro. In coerenza con le indicazioni europee, sono previste esclusivamente misure effettivamente realizzabili entro la scadenza del 2023, gestite a livello nazionale attraverso lo strumento dei PON.
La coerenza con il Quadro finanziario pluriennale 2021-2027, il nuovo Accordo di partenariato e la nuova programmazione del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC)
Gli obiettivi strategici definiti da Next Generation EU sono coerenti con le politiche dell’Unione finanziate dal nuovo Quadro Finanziario Pluriennale (QFP). Con stanziamenti stimati a favore dell’Italia di circa 99,1
miliardi di euro, ai fini della complementarietà con il PNRR assumono particolare rilievo le prime tre rubriche del QFP 2021-2027.
Mercato unico, innovazione e Digitale. I 13,6 miliardi di euro stimati per l’Italia finanzieranno progetti di ricerca e innovazione, con una gestione centralizzata a livello UE, nonche’ il buon funzionamento del mercato interno e i settori dei trasporti, dell’energia e del digitale.
Coesione, resilienza e valori. I quasi 42 miliardi di euro a prezzi correnti messi a disposizione per le politiche di coesione e da attuare attraverso il FESR, FSE+ e CTE, rappresentano sia ai sensi dei Regolamenti Europei sia per importo e obiettivi, la principale voce del QFP con cui realizzare il coordinamento e l’utilizzo complementare delle risorse del PNRR. Tale complementarietà risulta di particolare evidenza se si considerano le regole di concentrazione tematiche del FESR su digitalizzazione, innovazione e ambiente e del FSE+ su politiche per i giovani e l’inclusione sociale.
Risorse naturali e Ambiente. Le risorse derivanti dalla Politica Agricola Comune concorrono, in sinergia con le risorse del PNRR, ad accelerare il processo di transizione verde e digitale del settore agricolo, coniugando sostenibilità ambientale economica e sociale. Inoltre, in accordo con il Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima (PNIEC), le risorse saranno impiegate per il raggiungimento degli obiettivi nazionali al 2030 sull’efficienza energetica, sulle fonti rinnovabili e sulla riduzione delle emissioni di CO2, nonche’ degli obiettivi in tema di sicurezza energetica, interconnessioni, mercato unico dell’energia e competitività, sviluppo e mobilità sostenibile, delineando per ciascuno di essi le misure che saranno attuate per assicurarne il raggiungimento.
Transizione equa. Nell’ambito della Rubrica 3, le risorse per la transizione giusta previste per l’Italia ammontano a circa 500 milioni di euro a prezzi correnti, a cui si aggiungono quelle provenienti da Next Generation EU e dal cofinanziamento nazionale. Tali risorse finanzieranno strategie territoriali per favorire, nell’ambito delle politiche di coesione, la transizione giusta e compatibile con l’ambiente nelle aree di Taranto e del Sulcis. Inoltre, saranno investite risorse adeguate in azioni mirate e riforme strutturali a sostegno dell’occupazione, dell’istruzione e della formazione giovanile, che integreranno l’iniziativa per l’occupazione giovanile nel Fondo sociale europeo Plus (FSE+).
Sono, inoltre, in fase avanzata le interlocuzioni con gli Uffici della Commissione europea in merito alla definizione del nuovo Accordo di partenariato sui fondi strutturali 2021-2027. La dote complessiva delle risorse disponibili ammonta a circa 83 miliardi (incluso il cofinanziamento). In tale accordo si prevede una stretta integrazione fra la strategia del PNRR e i fondi europei e nazionali della coesione, attraverso la quale sarà possibile rafforzare ulteriormente il perseguimento degli obiettivi di crescita inclusiva e coesione sociale e territoriale, già contenuti nel Piano. Tale scelta, infatti, consente non soltanto di dare attuazione alle disposizioni regolamentari del RRF che richiedono coerenza fra il PNRR, gli Accordi di Partenariato e i programmi operativi adottati nell’ambito dei fondi dell’Unione, ma di realizzare concretamente la sinergia fra le azioni e gli interventi previsti nei diversi strumenti di programmazione per garantire una piena efficacia delle politiche e concentrare le risorse su quegli interventi dove maggiore è il fabbisogno per ridurre i divari territoriali, rafforzando gli obiettivi di addizionalità propri della coesione.
Infine, il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione 2021-2027 (con una dotazione di 50 miliardi di euro assegnata dalla Legge di Bilancio 2021, a cui si aggiungeranno ulteriori 23 miliardi con la legge di bilancio 2022) dovrà essere impiegato in linea con le politiche settoriali di investimento e di riforma previste nel PNRR, secondo un principio di complementarità e di addizionalità delle risorse. Risponde a questo obiettivo, l’esigenza di anticipare nel PNRR la programmazione nazionale del FSC 2021-2027 per un valore di circa 15,5 miliardi, per accelerare la capacità di utilizzo delle risorse e di realizzazione degli investimenti. Tali risorse saranno reintegrate nella disponibilità del fondo, così da garantirne la piena addizionalità.
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IL SOSTEGNO AGLI ANZIANI NON AUTOSUFFICIENTI La pandemia ha dimostrato quanto sia necessario prendersi cura della salute psicofisica delle persone anziane, le piu’ vulnerabili, anche rispetto alle conseguenze della solitudine e dell’esclusione sociale. Attualmente in Italia le persone con un’eta’ superiore ai 65 anni sono il 23 per cento, dato destinato ad aumentare gradualmente nei prossimi anni. Inoltre, secondo le stime attuali, il numero di anziani non autosufficienti raddoppiera’ fino a quasi 5 milioni entro il 2030. Questi dati pongono una vera e propria sfida per i servizi di welfare e per l’assistenza sociosanitaria. Per le persone anziane non autosufficienti, il Piano introduce diverse misure, strettamente legate tra loro, sia riguardo al rafforzamento dei servizi sociali territoriali finalizzato alla prevenzione dell’istituzionalizzazione e al mantenimento, per quanto possibile, di una dimensione autonoma (Missione 5), sia attraverso il potenziamento dell’assistenza sanitaria, soprattutto radicata sul territorio (Missione 6). Nella Missione 5, €500 milioni sono stanziati per il sostegno alle persone fragili e anziane per rafforzare i servizi sociali territoriali e “di prossimita’”. Di questi, €300 milioni riguardano la riconversione delle RSA e delle case di riposo per gli anziani in gruppi di appartamenti autonomi. L’obiettivo e’ assicurare, per quanto possibile, la massima autonomia e indipendenza delle persone anziane, in un contesto nel quale viene garantita una esplicita presa in carico da parte dei servizi sociali e vengono assicurati i relativi sostegni. Questi interventi sono affiancati da una riforma tesa a introdurre un sistema organico di interventi in favore degli anziani non autosufficienti, finalizzato all’ individuazione di livelli essenziali delle prestazioni. Tale intervento e’ strettamente integrato con i progetti proposti nel capitolo sanitario del Piano (Missione 6), in particolare con la riforma dei servizi sanitari di prossimita’ e con l’investimento sull’assistenza domiciliare. In questa linea di intervento sono infatti stanziati fondi per il potenziamento dell’assistenza sanitaria e della rete sanitaria territoriale. In particolare, €2 miliardi saranno investiti per l’attivazione di 1.288 “Case della Comunita’”, cioe’ punti di assistenza continuativa per la popolazione, in particolare per le persone fragili e gli anziani. Altre risorse sono invece stanziate per il potenziamento dei servizi domiciliari e la telemedicina. Tali investimenti hanno l’obiettivo di rafforzare i servizi sanitari di prossimita’ e domiciliari al fine di garantire un’assistenza sanitaria piu’ vicina ai soggetti piu’ fragili, come gli anziani non autosufficienti, riducendo cosi’ la necessita’ di istituzionalizzarli, ma garantendogli tutte le cure necessarie in un contesto autonomo e socialmente adeguato. Inoltre, questi investimenti si legano anche all’investimento previsto dalla Missione 5 per la valorizzazione delle aree interne. Infatti, una delle linee di questo intervento mira a potenziare i servizi e le infrastrutture sociali di comunita’ dedicati ai soggetti fragili, come gli anziani. |
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LE PARI OPPORTUNITÀ PER LE PERSONE CON DISABILITÀ L’attenzione per le persone con disabilita’ caratterizza tutto il PNRR, in linea con la convenzione delle Nazioni Unite sui Diritti delle Persone con Disabilita’. Stando ai dati del 2019, in Italia le persone con disabilita’ – ovvero che soffrono a causa di problemi di salute e di gravi limitazioni che impediscono loro di svolgere attivita’ abituali – sono 3 milioni e 150 mila, pari a circa il 5 per cento della popolazione. Gli anziani sono i piu’ colpiti, soprattutto le donne: su quasi 1 milione e mezzo di ultrasettantacinquenni che si trovano in condizione di disabilita’, vi sono 1 milione di donne. I problemi legati alla disabilita’ si sommano spesso a quelli dovuti alle disuguaglianze territoriali, con una maggiore concentrazione nelle Isole. Sono molteplici i fattori economici, sociali e infrastrutturali che incidono negativamente sulla vita delle persone disabili in Italia, a partire dalla difficolta’ di spostamento. Solo il 14,4 per cento delle persone con disabilita’ si sposta con i mezzi pubblici urbani, contro il 25,5 per cento del resto della popolazione. Nelle scuole, l’assistenza per l’autonomia e alla comunicazione e’ carente in molte Regioni, soprattutto al Sud. Spesso l’onere di garantire un livello di vita adeguato alle persone con disabilita’ e’ a carico delle famiglie e colpisce soprattutto quelle con redditi piu’ bassi. Oltre due terzi delle famiglie nelle quali vive almeno una persona disabile non puo’ permettersi una settimana di vacanza all’anno lontano da casa, mentre oltre la meta’ non e’ in grado di affrontare una spesa imprevista di 800 euro. Le misure adottate per il contenimento del contagio durante la pandemia, hanno colpito soprattutto le fasce piu’ fragili della popolazione, tra cui le persone con disabilita’. Il Governo italiano ha voluto istituire un’autorita’ politica ad hoc per sottolineare il rilievo delle politiche in favore delle persone con disabilita’ e per garantire che le azioni delle singole amministrazioni siano guidate da una prospettiva condivisa. Nel corso dell’attuazione del Piano, l’Osservatorio Nazionale sulla condizione delle persone con disabilita’ sara’ coinvolto dalle amministrazioni competenti per monitorare che le riforme proposte (ad esempio giustizia, pubblica amministrazione, mercato del lavoro) siano adeguatamente inclusive. Il Governo ha creato con la legge di bilancio 2020 un Fondo disabilita’ e non autosufficienza e ha allocato complessivamente €800 milioni per il triennio 2021-2023. La prima riforma che verra’ finanziata con queste risorse e’ finalizzata alla realizzazione della “Legge quadro della disabilita’”. Questo si propone di realizzare pienamente i principi della convenzione ONU secondo un approccio coerente con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e con la recente “Strategia per i diritti delle persone con disabilita’ 2021-2030” presentata a marzo 2021 dalla Commissione europea. In particolare, la riforma semplifichera’ l’accesso ai servizi, i meccanismi di accertamento della disabilita’ e potenziera’ gli strumenti finalizzati alla definizione del progetto di intervento individualizzato. All’interno del Piano sono previste le seguenti misure: • Nella Missione 1, si rimuovono le barriere architettoniche e sensoriali in musei, biblioteche e archivi, per promuovere una cultura dell’accessibilita’ del patrimonio culturale italiano. • Nella Missione 2 e nella Missione 3, gli interventi per la mobilita’, il trasporto pubblico locale e le linee ferroviarie favoriscono il miglioramento e l’accessibilita’ di infrastrutture e servizi per tutti i cittadini. • La Missione 4 prevede una specifica attenzione per le persone con disabilita’, nell’ambito degli interventi per ridurre i divari territoriali nella scuola secondaria di secondo grado. • La Missione 5 include un investimento straordinario sulle infrastrutture sociali, nonche’ sui servizi sociali e sanitari di comunita’ e domiciliari, per migliorare l’autonomia delle persone con disabilita’. • Nella Missione 6, il miglioramento di servizi sanitari sul territorio permette di rispondere ai bisogni delle persone con disabilita’, favorendo un accesso realmente universale alla sanita’ pubblica. Nel piu’ generale ambito sociosanitario, si affianca una componente di riforma volta alla non autosufficienza, con l’obiettivo primario di offrire risposte ai problemi degli anziani. Tale riforma affronta in maniera coordinata i diversi bisogni che scaturiscono dalle conseguenze dell’invecchiamento, ai fini di un approccio finalizzato ad offrire le migliori condizioni per mantenere o riguadagnare la massima autonomia possibile in un contesto il piu’ possibile de-istituzionalizzato. |
2 RIFORME E INVESTIMENTI
2A LE RIFORME
I Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza sono innanzitutto piani di riforma. Le linee di investimento devono essere accompagnate da una strategia di riforme orientata a migliorare le condizioni regolatorie e ordinamentali di contesto e a incrementare stabilmente l’equità, l’efficienza e la competitività del Paese. In questo senso le riforme devono considerarsi, allo stesso tempo, parte integrante dei piani nazionali e catalizzatori della loro attuazione.
In linea con le Raccomandazioni della Commissione, le riforme previste dal presente Piano affrontano le debolezze del Paese sia in ottica strutturale (CSR 2019), sia ai fini della ripresa e resilienza del sistema economico e sociale a fronte delle trasformazioni provocate dalla crisi pandemica (CSR 2020). Le azioni messe in campo mirano non solo ad accrescere il potenziale di crescita, ma anche a ridurre le perduranti disparità regionali, intergenerazionali e di genere che frenano lo sviluppo dell’economia.
Il Governo si impegna a realizzare la strategia di riforme del Piano secondo i tempi e gli obiettivi previsti, anche ricorrendo a provvedimenti d’urgenza ove necessario a garantire il rispetto delle scadenze programmate e ferme restando le prerogative del Parlamento. L’impegno è ad accompagnare e monitorare strettamente anche la fase di attuazione delle misure, attraverso un efficace sistema di governance e monitoraggio dei processi (v. Capitolo 3).
A questo fine sono previste tre tipologie di azioni: le riforme orizzontali, le riforme abilitanti e le riforme settoriali.
Le riforme orizzontali, o di contesto, consistono in innovazioni strutturali dell’ordinamento, d’interesse traversale a tutte le Missioni del Piano, idonee a migliorare l’equità, l’efficienza e la competitività e, con esse, il clima economico del Paese. Il Piano ne individua due: la riforma della pubblica amministrazione e la riforma del sistema giudiziario.
Alla categoria delle misure di contesto appartengono anche le riforme abilitanti, cioè gli interventi funzionali a garantire l’attuazione del Piano e in generale a rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali che condizionano le attività economiche e la qualità dei servizi erogati ai cittadini e alle imprese. Tra questi ultimi interventi, si annoverano le misure di semplificazione e razionalizzazione della legislazione e quelle per la promozione della concorrenza.
Sono invece contenute all’interno delle singole Missioni le riforme settoriali, cioè le misure consistenti in innovazioni normative relative a specifici ambiti di intervento o attività economiche, destinate a introdurre regimi regolatori e procedurali più efficienti nei rispettivi ambiti settoriali (ad esempio, senza pretesa di esaustività, le procedure per l’approvazione di progetti su fonti rinnovabili, o la normativa di sicurezza per l’utilizzo dell’idrogeno, la legge quadro sulla disabilità, la riforma della non autosufficienza, il Piano strategico per la lotta al lavoro sommerso, i servizi sanitari di prossimità).
Infine, devono considerarsi concorrenti alla realizzazione degli obiettivi generali del PNRR anche altre misure che, seppure non comprese nel perimetro del Piano, sono destinate ad accompagnarne l’attuazione. Si tratta delle riforme di accompagnamento, tra le quali devono includersi gli interventi programmati dal Governo per la razionalizzazione e l’equità del sistema fiscale e per l’estensione e il potenziamento della rete di protezione sociale dei lavoratori.
LE RIFORME ORIZZONTALI: PA E GIUSTIZIA
La debole capacità amministrativa del settore pubblico italiano ha rappresentato un ostacolo al miglioramento dei servizi offerti e agli investimenti pubblici negli ultimi anni. Il PNRR affronta questa rigidità e promuove un’ambiziosa agenda di riforme per la Pubblica Amministrazione. Questa è a sua volta rafforzata dalla digitalizzazione dei processi e dei servizi, dal rafforzamento della capacità gestionale e dalla fornitura dell’assistenza tecnica necessaria alle amministrazioni centrali e locali, che sono fondamentali per promuovere un utilizzo rapido ed efficiente delle risorse pubbliche. Uno dei lasciti più preziosi del PNRR deve essere l’aumento permanente dell’efficienza della Pubblica Amministrazione e della sua capacità di decidere e mettere a punto progetti innovativi, per accompagnarli dalla selezione e progettazione fino alla realizzazione finale.
Gli ostacoli agli investimenti nel Paese risiedono anche nella complessità e nella lentezza della Giustizia. Quest’ultimo aspetto mina la competitività delle imprese e la propensione a investire nel Paese: il suo superamento impone azioni decise per aumentare la trasparenza e la prevedibilità della durata dei procedimenti civili e penali. La lentezza dei processi, seppur ridottasi, è ancora eccessiva e deve essere maggiormente contenuta con interventi di riforma processuale e ordinamentale. A questi fini è necessario anche potenziare le risorse umane e le dotazioni strumentali e tecnologiche dell’intero sistema giudiziario.
LA RIFORMA DELLA PA
Nell’ultimo decennio l’evoluzione della spesa pubblica, con il blocco del turnover, ha generato una significativa riduzione del numero dei dipendenti pubblici in Italia. La Pubblica Amministrazione italiana
registra oggi un numero di dipendenti (circa 3,2 milioni in valore assoluto) inferiore alla media OCSE
(13,4 per cento dell’occupazione totale, contro il 17,7 per cento della media OCSE, secondo i dati del
2017).
Il ricambio generazionale nell’ultimo decennio è stato lento e parziale, ad eccezione del comparto della
scuola. La sostituzione del personale in servizio è stata pari a un solo nuovo assunto a fronte di tre
cessazioni nelle amministrazioni centrali e di un assunto ogni due cessazioni nelle amministrazioni locali.
Oggi l’età media dei dipendenti pubblici è di 50 anni (dati 2019). Il 16,3 per cento del totale ha più di 60
anni, mentre soltanto il 4,2 per cento ne ha meno di 30. Ciò ha contribuito a determinare un crescente
disallineamento tra l’insieme delle competenze disponibili e quelle richieste dal nuovo modello
economico e produttivo disegnato per le nuove generazioni (digitale, ecologico, inclusivo).
La carenza di nuove competenze è anche determinata dal taglio delle spese di istruzione e formazione
per i dipendenti pubblici. In 10 anni gli investimenti in formazione si sono quasi dimezzati, passando da
262 milioni di euro nel 2008 a 164 milioni nel 2019: una media di 48 euro per dipendente. Inoltre, tale
limitata attività di formazione è anche poco finalizzata: nel 2018 la formazione ICT ha coinvolto solo il
7,3 per cento dei dipendenti della PA locale, con una diminuzione dello 0,4 per cento rispetto al 2015.
Questi problemi sono più gravi nelle amministrazioni periferiche. Le amministrazioni regionali e locali
hanno infatti particolarmente sofferto delle politiche di contenimento della spesa attuate durante gli
anni di crisi economica, e hanno registrato tagli per oltre 26,6 miliardi di euro di trasferimenti tra il 2007
e il 2015, una riduzione di circa il 50 per cento.
Le riforme orizzontali: PA e giustizia
Le riforme abilitanti: semplificazione e concorrenza
Le altre riforme di accompagnamento al piano
2B LE MISSIONI
MISSIONE 1: DIGITALIZZAZIONE, INNOVAZIONE, COMPETITIVITÀ, CULTURA E TURISMO
M1C1: Digitalizzazione, Innovazione e Sicurezza nella PA
M1C2: Digitalizzazione, Innovazione e Competitivita’ nel Sistema Produttivo
M1C3: Turismo e Cultura 4.0
MISSIONE 2: RIVOLUZIONE VERDE E TRANSIZIONE ECOLOGICA
M2C1: Economia circolare e agricoltura sostenibile
M2C2: Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilita’ sostenibile
M2C3: Efficienza energetica e riqualificazione degli edifici
M2C4: Tutela del territorio e della risorsa idrica
MISSIONE 3: INFRASTRUTTURE PER UNA MOBILITÀ SOSTENIBILE
M3C1: Investimenti sulla rete ferroviaria
M3C2: Intermodalita’ e logistica integrata
MISSIONE 4: ISTRUZIONE E RICERCA
M4C1: Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle universita’
M4C2: Dalla ricerca all’impresa
MISSIONE 5: INCLUSIONE E COESIONE
M5C1: Politiche per il lavoro
M5C2: Infrastrutture sociali, famiglie, comunita’ e terzo settore
M5C3: Interventi speciali per la coesione territoriale
MISSIONE 6: SALUTE
M6C1: Reti di prossimita’, strutture e telemedicina per l’assistenza sanitaria territoriale
M6C2: Innovazione, ricerca e digitalizzazione del servizio sanitario nazionale
3 Attuazione e monitoraggio
4 Valutazione dell’impatto macroeconomico